III SA/Wr 1226/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności i umorzenia postępowania w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 5258 (pięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej K.p.a.) oraz art. 18 i art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) w związku z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: organ, SKO) – po rozpatrzeniu zażalenia T. R. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) na postanowienie Starosty Powiatu W. z [...] r. (nr [...]) odmawiające przyznania skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] (nr rej. [...]) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności – uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. wpłynął do Starostwa Powiatowego we W. wniosek skarżącego o zwrot wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem na parkingu strzeżonym w S. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pojazdu marki [...] (nr rej. [...]). Wnioskodawca, pismem z dnia [...] r., wystąpił o zapłatę wynagrodzenia w wysokości [...]- zł, według stawek określonych w uchwale Rady Powiatu W. nr [...] z [...] r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Ponadto skarżący wniósł o udzielenie informacji, czy został orzeczony już przepadek przedmiotowego pojazdu, a jeśli nie, to o wskazanie w którym dniu został złożony do Sądu wniosek o orzeczenie przepadku. Starosta Powiatu W. odmówił wnioskodawcy przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności. Organ I instancji powołał się na art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przyjął, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż warunkiem rozliczenia kosztów dozoru w oparciu o ten przepis jest uzyskanie statusu właściciela pojazdu. Postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru może być zatem wszczęte, jak wskazał organ, dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że postępowanie w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu nie zostało jeszcze zakończone i w związku z tym wnioskodawca przedwcześnie wystąpił z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Wnioskodawca obszernie argumentował, że przysługuje mu zwrot kosztów za dozór za okres wskazany we wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO przywołało treść art. 130a ust. 10, 10e i 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także przepisy art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kolegium wskazało, że brak jest w rozpoznawanej sprawie prawomocnego postanowienia właściwego sądu powszechnego w przedmiocie orzeczenia przepadku objętego wnioskiem strony pojazdu na rzecz Powiatu W. Stwierdziło, że Powiat nie był wobec powyższego właścicielem pojazdu w dniu wydania skarżonego zażaleniem postanowienia. Zdaniem Kolegium, postanowienie o przyznaniu kosztów za przechowywanie, a także wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu czy postanowienie odmawiające przyznania tych kosztów i wynagrodzenia mogłoby zostać wydane dopiero po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Co więcej, dopiero po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, organ pierwszej instancji mógłby wszcząć postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru i wynagrodzenia. Ponadto SKO wskazało, że starosta mógłby ustalić koszty dozoru i wynagrodzenia w trybie administracyjnym wyłącznie za okres po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w świetle obowiązujących przepisów dochodzenie przez dozorcę zwrotu ewentualnych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu będzie możliwe w trybie postępowania cywilnego. W przedmiotowym stanie faktycznym zasadne było zatem, zdaniem SKO, umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, bowiem obowiązujące przepisy nie umocowują do wydania postanowienia o odmowie przyznania kosztów za usunięcie i przechowywanie, a także wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu do jakiegoś momentu - "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności" (jak wskazał organ pierwszej instancji w swym postanowieniu). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień I i II instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i o zasądzenie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 6, art. 7, oraz art. 12 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżącemu nie należy się wynagrodzenie za usunięcie z drogi oraz dozór pojazdu w sytuacji, gdy nie zapadło prawomocne orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, oraz uznanie, iż powierzenie wykonywania zadań usunięcia z drogi oraz dozoru pojazdu zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych na podstawie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym równoznaczne jest z zawarciem umowy cywilnoprawnej pomiędzy organem administracji a dozorcą, co wyklucza możliwość dochodzenia zwrotu kosztów i wynagrodzenia z tytułu usunięcia z drogi oraz dozoru pojazdu w drodze administracyjnej; naruszenie przepisów art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6, art. 7, oraz art. 12 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do odmowy zwrotu na rzecz skarżącego koniecznych wydatków oraz wypłaty skarżącemu wynagrodzenia związanego z wykonywaniem dozoru pojazdu; naruszenie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Należy zauważyć, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniono z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym, w tym dokonano modyfikacji art. 130a tej ustawy. Rozpoznawana sprawa dotyczyła przyznania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w dniu [...] r. W myśl art. 10 ustawy nowelizującej, w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed dniem 4 września 2010 r.) i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu. W przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie przepisów znowelizowanych, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu (art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, jednostka prowadząca parking strzeżony po upływie 5 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu powiadamia o jego nieodebraniu właściwego starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej). Jednocześnie, stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej, postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. Natomiast w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (jak w niniejszej sprawie) i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio (art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej). Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był bezsporny. W dniu [...] r. została wydana dyspozycja usunięcia przedmiotowego pojazdu z drogi. Skarżący złożył wniosek o zwrot wydatków związanych z usunięciem z drogi pojazdu i dozorem na parkingu strzeżonym w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Ponadto z akt sprawy – w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dacie orzekania przez organ I instancji nie orzeczono o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Powyższa okoliczność niezakończenia postępowania w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu - wbrew stanowisku skarżącego - miała fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zważywszy na treść regulacji art. 130a u.P.r.d., w związku z powołanymi przepisami ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10 tej ustawy, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W myśl art. 130a ust. 10f u.P.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do art. 130a ust. 10h u.P.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca - wprowadzając nową regulację dotyczącą wymienionych wyżej kosztów - wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10 u.P.r.d.), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe oraz konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2013 r., III SA/Wr 750/13, publ.: CBOSA). Podkreślić zatem trzeba, że - co do zasady - należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, niemniej jednak, w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki - wykonującej zlecone jej zadanie publiczne - należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07, postanowienie SN z 11 lutego 2009 r., V CSK 332/08, Lex nr 515452). Wobec braku - w przepisach u.P.r.d.- odpowiedniej regulacji, dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów u.p.e.a., które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość ta wynika z przepisów - wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. - rozporządzenia RM. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) i c) rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10, publ.: CBOSA). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Wynika to zarówno z brzmienia art. 130a ust. 10h u.P.r.d. (koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi natomiast osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta), jak też z przepisów u.p.e.a., które mogą znaleźć zastosowanie w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje fakt usunięcia pojazdu z drogi i przechowywana go na parkingu skarżącego. W stosunku do tego pojazdu nie wydano jednak, jak dotąd, prawomocnego orzeczenia o przepadku. W myśl natomiast art. 130a ust. 10h u.P.r.d., organem właściwym dla wydania decyzji o zapłacie tych kosztów jest starosta, jednakże warunkiem koniecznym dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia tych kosztów jest zakończenie postępowania sądowego w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2015 r., III SA/Gd 934/14, publ.: j/w). Treść ust. 10a Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia przy tym wątpliwości, że na staroście spoczywa obowiązek wystąpienia, w terminie wynikającym z tej ustawy, z wnioskiem o orzeczenie przepadku takiego pojazdu na rzecz powiatu. W przedmiotowej sprawie postępowanie takie w dacie orzekania przez organ I instancji nie zostało jednak wszczęte, wobec czego strona przedwcześnie wystąpiła z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór. Zarówno bowiem z przepisów u.P.r.d., jak też z u.p.e.a. wynika, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wynagrodzenia za dozór ruchomości możliwe jest po zakończeniu postępowania w sprawie przepadku. Wobec powyższego, organy obu instancji wydały nieprawidłowe rozstrzygnięcia. W sprawie, podanie skarżącego - w świetle obowiązujących przepisów prawa -zostało wniesione przedwcześnie, a zatem zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zatem postanowienia wydane w I, jak i II instancji naruszały przepisy materialne i przepisy postępowania, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., podlegały one uchyleniu (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).