III SA/Wr 123/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. oddala skargę. Wojewoda D. w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej także u.s.g.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Z., zarzucając naruszenie § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z. z zw. z art. 19 ust. 1 i art. 22 u.s.g. oraz żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że wadliwość zaskarżonej uchwały sprowadza się do nieprawidłowego przyjęcia przez Radę Miejską sposobu oddania ważnego głosu. Zgodnie z § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie Statutu Gminy Z.: "Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się". Z protokołu Sesji Rady Miejskiej w Z., rozpoczętej [...] r., a kontynuowanej w dniach [...] i [...] r. wynika natomiast, że przed przystąpieniem do głosowania nad wyborem przewodniczącego, prowadzący obrady radny pouczył radnych, że postawienie na karcie do głosowania znaku "x" przy więcej niż jednym nazwisku kandydata lub niepostawienie znaku "x" przy żadnym nazwisku kandydata oznacza głos "nieważny". Na sesji w dniu [...] r. przeprowadzono głosowanie nad dwojgiem kandydatów na funkcję przewodniczącego Rady Miejskiej, w wyniku którego wybrano przewodniczącego Rady Miejskiej. W sesji uczestniczyło 14 radnych (Rada Miejska liczy 15 radnych). Istniało więc quorum niezbędne do dokonania wyboru przewodniczącego. Na wybranego kandydata głosowało 7 radnych, na drugiego kandydata głosowało 5 radnych, natomiast głosy dwojga radnych, którzy nie postawili znaku "x" przy nazwisku żadnego z kandydatów (nie oddali głosu na żadnego z kandydatów) uznano za nieważne. Organ nadzoru stwierdził, że procedurę wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej przeprowadzono bez możliwości oddania głosu "wstrzymującego się". Zatem wbrew postanowieniom § 35 ust. 2 Statutu Gminy potraktowano głosy niepopierające żadnego z kandydatów (a więc de facto wstrzymujące się) jako głosy nieważne. Doprowadziło to do sytuacji, że większość bezwzględna, której uzyskanie jest konieczne do dokonania wyboru określonego kandydata na przewodniczącego rady gminy, była nieprawidłowo liczona od 12 radnych (z uwagi na wstrzymanie się od głosu dwojga radnych), a nie od liczby 14 radnych uczestniczących w głosowaniu. Nieprawidłowość ta miała wpływ na wybór przewodniczącego Rady Miejskiej. W przypadku uznania dwóch głosów za "wstrzymujące się", a więc ważnie oddane, radny wybrany na przewodniczącego Rady Miejskiej nie uzyskałby bezwzględnej większości głosów. Liczba głosów oddanych za jego kandydaturą byłaby bowiem identyczna z głosami oddanymi na drugiego kandydata oraz wstrzymującymi się (stosunek 7:7). Organ nadzoru stwierdził, że ustawa o samorządzie gminnym określa ogólne ramy procedury sesyjnej, pozostawiając ich konkretyzację radzie gminy. Artykuł 22 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Statut gminy jest aktem prawnym o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy może uzasadnić stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.), bądź zaskarżenie jej do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Doprecyzowanie technicznych aspektów głosowania mieści się bowiem w zakresie określania trybu pracy rady gminy. Jeżeli statut gminy przewiduje wariant oddania ważnego głosu wstrzymującego się, to należy przeprowadzić głosowanie umożliwiające oddanie takiego głosu. Rozwiązanie takie może mieć istotne znaczenie przy głosowaniu na zasadzie "bezwzględnej większości". Organ nadzoru powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 1991 r. (sygn. SA/Wr 785/91) wyjaśnił, że warunek bezwzględnej większości głosów będzie zachowany, gdy na kandydata lub za wnioskiem padnie więcej niż połowa wszystkich ważnych głosów oddanych w głosowaniu (za, przeciw, wstrzymujących się). W takim ujęciu "bezwzględna większość głosów", to pierwsza liczba naturalna przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Przy takiej zasadzie głosowania oddanie ważnego głosu "wstrzymującego się" wywołuje taki sam skutek, jak oddanie głosu "przeciw". Zakwalifikowanie głosu wstrzymującego się jako nieważnego natomiast automatycznie zmniejsza liczbę głosów "za", wymaganych dla dokonania wyboru. W odpowiedzi na skargę gmina powołała się na argumentację zawartą w załączonej opinii prawnej w sprawie głosowania tajnego nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Z., wnosząc o oddalenie skargi. Powołano się na pojęcie bezwzględnej większości głosów, zdefiniowane w § 35 statutu gminy, jako więcej niż połowa głosów oddanych. Według gminy, zastosowanie tego pojęcia wymaga uprzedniego zdefiniowania pojęcia głosów oddanych. Według § 35 ust. 2 statutu są to: głosy za, przeciw oraz wstrzymujące się, oddane ważnie w sposób zgodny z zasadami danego głosowania. Głosami oddanymi nie są więc głosy nieważne, a więc oddane przez osobę nieuprawnioną albo w sposób inny niż przyjęty dla danego głosowania, np. głosowano jawnie zamiast tajnie, głosowano przez podniesienie ręki zamiast na specjalnej kartce przygotowanej przez komisję skrutacyjną. Bezwzględna większość głosów oznacza, że za uchwałą oddano więcej głosów za, niż razem wziętych głosów na nie lub wstrzymujących się. Innymi słowy, na "tak" głosowała więcej niż połowa (50 % plus jeden głos) głosujących. Według gminy, głos oddany jest to głos złożony podczas głosowania w sposób zgodny z ustawą albo statutem gminy. Należy go przeciwstawiać głosowi nieoddanemu. Ten podział jest tożsamy z podziałem na głosy ważne oraz nieważne. W konsekwencji głosy nieoddane, czyli nieważne, to takie, których sposób oddawania narusza prawo, a także statut gminy. Będą to więc głosy: oddane przez osoby nieuprawnione, czyli takie, które nie mają statusu radnego, czy przez osoby, które straciły status radnego, czyli np. przez byłych radnych rady miejskiej; złożone wadliwie, niezgodnie z przyjętym systemem ich oddania. Radny senior wyjaśnił to radnym podczas obrad. W protokole inauguracyjnej sesji wyraźnie wskazano, iż na karcie do głosowania są dwa nazwiska. Głosowanie polega na postawieniu znaku "x" przy jednym nazwisku. Przy postawieniu znaku "x" przy dwóch nazwiskach lub nie postawieniu znaku "x" przy żadnym nazwisku to głos nieważny. Następnie prowadzący obrady radny - senior odczytał treść § 35 ust. 2 Statutu Gminy Z., który brzmi następująco: "1. W przypadkach określonych w ustawach uchwały Rady zapadają bezwzględną większością głosów. 2. Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się". Trudno uznać w głosowaniu tajnym za wstrzymujące się głosy oddane na karcie, gdzie nie skreślono żadnego z kandydatów, ani nie umieszczono żadnej innej pisemnej wzmianki. Wszyscy głosujący przed głosowaniem byli pouczeni o zasadach głosowania oraz o skutkach oddania karty do głosowania bez skreśleń. Trudno jest stwierdzić, że radni którzy po głosowaniu napisali oświadczenia, iż wstrzymali się od głosu, są osobami, które rzeczywiście oddały karty do głosowania bez postawienia znaku "x" przy nazwisku kandydata na przewodniczącego rady miejskiej. Głosowanie było bowiem tajne. O jego wynikach radni dowiedzieli się po przeliczeniu głosów przez komisję skrutacyjną. W odpowiedzi na skargę podano przykład wyborów radnych w gminie liczącej do 20.000 mieszkańców, gdzie wyborca głosuje na określonych kandydatów, stawiając znak "x" w kratce z lewej strony obok nazwisk najwyżej tylu kandydatów, ilu radnych jest wybieranych w danym okręgu wyborczym. Wyborca może głosować na określonych kandydatów bez względu na to, na jakich listach nazwiska ich są umieszczone i na mniejszą liczbę kandydatów niż wynosi wybierana liczba radnych. Za nieważny uznaje się głos, jeżeli na karcie do głosowania postawiono znak "x" w kratkach przy większej liczbie kandydatów niż wybiera się radnych lub nie postawiono znaku "x" w kratce z lewej strony obok nazwiska żadnego kandydata. Według gminy, nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że wybory przeprowadzono wbrew § 35 ust. 2 statutu gminy, uznając dwa głosy za nieważne, a nie za wstrzymujące się. Przed głosowaniem bowiem poinformowano radnych, jakie głosy będą uznane za nieważne. Wyjaśniono, iż nieskreślenie żadnego nazwiska na liście lub skreślenie dwóch nazwisk powodowało będzie nieważność głosów. Stąd głosy oddane bez skreśleń uznano prawidłowo za nieważne. Późniejsze twierdzenia, iż głosy oddane bez skreśleń są głosami wstrzymującymi się, nie dają się w żaden sposób zweryfikować. Taką metodą można by każde głosowanie tajne podważać poprzez późniejsze oświadczenia osób biorących w nim udział, w których zmieniano by wyraz i treść ich głosowania zawarte na pisemnej karcie do głosowania. Według gminy, w tych warunkach prowadzone tajne głosowanie nad uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., nie naruszało zasad ustalonych w statucie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana także p.p.s.a.), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także u.s.g.), nie przewidują innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonej uchwały organu powiatu z przepisami prawa. Podstawy nieważności uchwały organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy, wynikających z istotnego naruszenia prawa oraz nieistotnego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. W literaturze oraz w ustalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawą do tego jest każde istotne naruszenie prawa, bez względu na charakter prawny - ustrojowy, materialny lub proceduralny. Uchwała organu gminy jest natomiast zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 91 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Może ją tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin, zatem organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. Sporna jest interpretacja przepisów prawa, regulujących tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Artykuł 19 ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność poglądów, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, jego normy są wiążące dla adresatów tego aktu, a ich naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Paragraf 35 Statutu Gminy Z. stanowi: "1. W przypadkach określonych w ustawach uchwały Rady zapadają bezwzględną większością głosów. 2. Bezwzględna większość głosów ma miejsce wówczas, gdy za uchwałą (kandydatem) oddana została liczba głosów co najmniej o 1 (jeden) więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów "przeciw" i "wstrzymujących się". Niewątpliwie § 35 ust. 2 uwzględnia wszystkie warianty możliwości oddania głosu, czyli: "za", "przeciw", "wstrzymujący się", a także sposób ich liczenia. Sporne głosowanie przeprowadzono za pomocą kartek do głosowania, na których nie wyróżniono możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Wynikało to także z zasad głosowania podanych przez przewodniczącego obradom radnego – seniora, zaakceptowanych przez radnych, biorących udział w głosowaniu. Sąd oceniając treść powołanego § 35 ust. 2 statutu przyjmuje, że przepis ten reguluje sposób liczenia głosów. Nie zawiera więc nakazu uwzględnienia w każdym głosowaniu możliwości oddania głosu wstrzymującego się, pozostawiając radzie gminy swobodę rozstrzygnięcia tej kwestii. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, według którego powołany przepis przewiduje w każdym głosowaniu obligatoryjny wariant głosu wstrzymującego się. W rozpatrywanej sprawie zatem, według Sądu, rada gminy w ramach swych kompetencji przyjęła, powołując się na rozwiązania ustawowe prawa wyborczego, że w badanym głosowaniu wyborczym przyjmuje się brak możliwości oddania głosu wstrzymującego się. Gdyby jednak nawet nie podzielać dokonanej przez Sąd interpretacji przepisu § 35 ust. 2 statutu gminy, to w konkretnych warunkach ocenianego głosowania niesporne jest, że oddano dwa głosy poprzez oddanie kart wyborczych bez skreśleń. Głosy bez skreśleń są traktowane zawsze jako nieważne, gdyż nie wyrażają woli osoby głosującej. Jako nieważnych nie można ich zatem uwzględniać przy obliczaniu wyników glosowania. Z uwagi na to, że głosowanie było tajne, nie można także wziąć pod uwagę oświadczeń radnych tłumaczących, że to były ich głosy i że oddanie kart bez skreśleń traktowali jako wstrzymanie się od głosu. W tym głosowaniu swą wolę wstrzymania się od głosu radni mogli przejawić wyraźnie, na przykład przez wpisanie na karcie wyborczej stosownej adnotacji. Zatem w sytuacji, gdy w głosowaniu wzięło udział 14 radnych, na jednego kandydata oddano 7 głosów, na drugiego 5 głosów, a 2 głosy były uznane jako nieważne, wybrany został kandydat, który uzyskał 7 głosów, czyli o 2 głosy więcej od drugiego kandydata. Jego przewaga na drugim kandydatem była zatem większa, niż wymagane minimum przewagi o co najmniej 1 głos więcej od sumy głosów oddanych na drugiego kandydata, czyli przeciw kandydaturze osoby wybranej. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.