III SA/Wr 125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na § 20 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. I. stwierdza nieważność § 20 zaskarżonej uchwały; II. określa, że § 20 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Na sesji w dniu [...] Rada Miejska M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M.. Wojewoda działając na podstawie na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a., zaskarżył § 20 tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Organ nadzoru zarzucił w skardze iż § 20 uchwały, który stanowi , że ´"uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zmianami). Uzasadniając zarzut sformułowany w skardze organ nadzoru powołał treść art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych i wywodził, iż wyliczenie przedstawione w treści tego artykułu wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, a zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w pkt 3-9 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, które pomimo dużej różnorodności pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegają ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują przepisy szczególne. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych. Organ nadzoru powołał się na literaturę przedmiotu i podkreślił, że akty prawa miejscowego są to bowiem akty o charakterze normatywnym. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu, w przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Natomiast Uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. w opinii organu nadzoru posiada charakter wewnętrzny; gdyż akt ten ma jednokrotne zastosowanie - tworzy on jednostkę organizacyjną gminy - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Przedmiotowa uchwała nie zawiera norm podlegających wielokrotnemu zastosowaniu przez nieoznaczony imiennie krąg podmiotów (brak abstrakcyjnego i generalnego charakteru norm w niej zawartych). Nie spełnia ona materialnych przesłanek aktu prawa miejscowego; nie stanowi źródła praw i obowiązków i w takim zakresie nie posiada cech normatywności. Publikacji tego rodzaju uchwały nie nakazuje również żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. Podsumowując strona skarżąca podkreśliła, że należy uznać, iż uchwała z dnia [...]. Nr [...] weszła w życie z chwilą jej podjęcia. W odpowiedzi Burmistrz M. wniósł o oddalenie skargi w całości, z następującą argumentacją. Zdaniem strony przeciwnej Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie swojego działania obejmuje terytorium całej gminy M. Do obowiązków zakładu budżetowego zgodnie z §10 Uchwały" Nr [...]Rady Miejskiej M. z dnia [...] należy gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi będącymi własnością gminy, prowadzenie działalności eksploatacyjno-remontowej budynków mieszkalnych, remontowo-budowlanych dla ludności, utrzymania czystości i porządku na posesjach administrowanych przez Zakład, konserwacji terenów zieleni miejskiej, utrzymania cmentarza i świadczenie usług pogrzebowych, świadczenie usług w zakresie oczyszczania miasta, wywozu nieczystości stałych, prowadzenie działalności w zakresie eksploatacji wysypiska nieczystości stałych, eksploatacja i utrzymanie dróg miejskich, zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi z udziałem gminy, działalność w zakresie dostawy wody, innych usług w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej. W ocenie strony przeciwnej skarga powinna być oddalona bowiem fakt działania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na terenie całej gminy w tym, w zakresie dostawy wody, wywozu nieczystości stałych warunkuje stwierdzenie, iż uchwalony Statut tego Zakładu jest prawem miejscowym w ocenię, art. 40 Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142. poz. 1591). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa , które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy , należy pokreślić, iż spór między Wojewodą jako organem nadzoru, a Radą Miejską M. dotyczy problemu czy statut Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ustanowiony uchwałą z dnia[...] Nr [...] stanowi akt prawa miejscowego do którego zastosowanie ma art. 4 ust.1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2005 r.Nr 190, poz.1606), czy też nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, iż kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego wymaga dokonania oceny jego cech materialnych i formalnych. Zgodnie bowiem z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły ( art. 87 i 94 Konstytucji). Samo więc nazwanie jakiegoś aktu organu stanowiącego samorządu terytorialnego uchwałą nie wystarcza do przyjęcia, że jest on aktem prawa miejscowego. Dla powyższego przyjęcia niezbędne jest ustalenia kto jest adresatem norm z niego wyprowadzonych (czy normy te mają charakter powszechnie obowiązujący)na oraz na jakiej podstawie prawnej został podjęty ( wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie). W rozpatrywanej sprawie, dla dokonania tej oceny należało prześledzić treść uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...]. Nr [...], której przedmiotem było uchwalenie statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M.. Bezspornym jest, że przedmiotowy statut reguluje organizację ( strukturę), cel, zadania i gospodarkę finansową Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., wyraźnie więc przedmiot regulacji określony tym statutem odnosi się wprost do sposobu funkcjonowania tego Zakładu. Z tego powodu zdaniem Sądu należało przychylić się do argumentów prezentowanych przez organ nadzoru, iż uchwała ta nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu, nie nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w przepisach. Z treści statutu jednoznacznie bowiem wynika, że normy prawne w nim zawarte nie są skierowane "na zewnątrz" do mieszkańców lub innych podmiotów w gminie, a jedynie do "wewnątrz", regulują układ organizacyjny Zakładu. Reasumując uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] Nr [...] nie zawiera norm prawnych, które adresowane są do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Przedstawiony wywód w pełni uzasadnia stwierdzenia nieważności §20 spornej uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W rozstrzyganej sprawie podkreślenia jednak wymaga fakt, iż skoro Konstytucja w hierarchii aktów prawnych w Rzeczpospolitej Polskiej zajmuje najwyższe miejsce, a normy prawne w niej zawarte mają najwyższą moc prawną, to przepis art. 7 Konstytucji RP powinien być bezwzględnie respektowany przez wszystkie organy władzy publicznej w państwie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, innymi słowy z treści powołanego artykułu wynika, iż zawiera on normę zakazującą domniemania kompetencji takiego organu, nakazując tym samym, by wszelkie podejmowane działanie oparte było na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Nieprecyzyjność upoważnienia musi być więc interpretowana jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Natomiast powoływanie się przez Radę Miejską M. w odpowiedzi na skargę na treść art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) jest bezprzedmiotowe bowiem artykuł ten nie został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały . Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. W przypadku samorządu terytorialnego gwarantem przestrzegania prawa są organy nadzoru w tym wojewoda. Stąd w ocenie Sadu skarga wniesiona przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym na §20 uchwały z dnia [...]. Nr [...] Rady Miejskiej M. regulującego tryb jej publikacji zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. .