III SA/Wr 126/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Miasta i Gminy S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r. Wojewoda D. (zwany dalej stroną skarżącą), powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej "ustawą gminną"), w zw. z art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), wniósł do tutejszego Sądu skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Miasta i Gminy S. z powodu istotnego naruszenia art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy gminnej, a także § 29 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy S. W uzasadnieniu powyższej skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, iż Rada Miejska w S. podejmując – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy gminnej - uchwałę Nr [...] dokonała zmiany § 29 Statutu Miasta i Gminy S. W znowelizowanym brzmieniu § 29 "W gminie utworzono następujące sołectwa i osiedla: (... ) 8) sołectwo G. obejmujące wieś G.". Tym samym – w ocenie strony skarżącej - Rada Miejska w S. postanowiła o utworzeniu nowego sołectwa, o nazwie G., bez zachowania procedury określonej w przepisach ustawy gminnej. Zgodnie bowiem – jak dalej wywiodła strona skarżąca - z art. 5 ust. 2 ustawy jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W świetle zaś art. 35 ust. 1 ustawy "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", przy czym statut ten winien w szczególności okreslać: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (4) oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (5)" (art. 35 ust. 3 ustawy). Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy, zgodnie z którym – jak wskazała strona skarżąca - w przypadku Miasta i Gminy S. "Jednostki pomocnicze tworzone są na podstawie uchwały rady podjętej: 1) z inicjatywy rady po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, które odbywają się w następujących formach: a) zebrań, b) przyjmowania zgłoszeń, uwag, wniosków i opinii do projektu uchwały wywieszonego przez 14 dni na tablicy ogłoszeń w urzędzie, 2) z inicjatywy mieszkańców" (§ 27 ust. 1 Statutu Rady Gminy S.). Tymczasem – jak podniosła strona skarżąca – Rada Miejska w S. owych czynności nie przeprowadziła, czym naruszyła art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy gminnej. Jednostka pomocnicza – jak dalej wskazała strona skarżąca - może bowiem zostać powołana do życia tylko po spełnieniu warunków określonych we wspomnianych przepisach, w przeciwnym razie nie może samodzielnie funkcjonować jako odrębna jednostka, tak jak to ma miejsce w przypadku sołectwa G. Aktualnie bowiem – z uwagi na nieuchwalenie jego statutu – nie sposób ustalić, jaki posiada ono obszar, na jakich zasadach i w jakim trybie należy przeprowadzić wybory do jego organów, jakie wyznaczono im zadania, ani w jakim zakresie i formie ma być dokonywana kontrola i nadzór organów Gminy S. nad działalnością jego organów. Zapis przedmiotowej uchwały, stwierdzający, że w gminie utworzono sołectwo G. nie może zatem – w ocenie strony skarżącej - wywołać skutku w postaci utworzenia sołectwa G., albowiem jednostka pomocnicza może zostać powołana do życia tylko po przeprowadzeniu procedury określonej we wspomnianych przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Aktem założycielskim może być w tym wypadku tylko uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, nie zaś uchwała w przedmiocie zmiany Statutu Miasta i Gminy S., w której stwierdzono jedynie jego istnienie. W świetle przytoczonych przepisów strona skarżaca jednoznacznie stwierdziła, że utworzenie jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, nastąpić może tylko i wyłącznie na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej, podjętej z zachowaniem odpowiedniej procedury tj. w pierwszej kolejności Rada Miejska powinna podjąć uchwałę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, następnie nadać statut sołectwu zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ust. 3 ustawy, a dopiero na koniec zaktualizować Statut Miasta i Gminy S. w zakresie wykazu jednostek pomocniczych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podniósł, iż "wnosi o uwzględnienie w całości zarzutów postawionych w skardze". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy gminnej. Według art. 93 ust. 1 ustawy gminnej, po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w dniu [...] r. Rada Miejska w S. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.1, art. 40 ust. 2 pkt. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy gminnej - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Statutu Miasta i Gminy S. którą "utworzyła" nowe sołectwo G. obejmujące wieś G. Poza sporem pozostaje również, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miejska w S. po pierwsze nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami bezpośrednio związanymi z wydzieleniem nowego sołectwa, a po wtóre nie uchwaliła jego statutu. Wskutek takiego postępowania doszło do zarzucanego w skardze, istotnego przy tym naruszenia przepisów ustawy gminnej. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy gminnej przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalania zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Z kolei na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ustawy gminnej organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 ustawy). Analiza treści powołanego powyżej art. 35 ust. 3 ustawy gminnej prowadzi zatem do stwierdzenia, iż przepis ten “określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 ustawy. O ile zatem użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu “w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, iż w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wskazuje na to, iż statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 ustawy. Pominięcie zaś przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa" (wyrok II SA/Op 557/2007). Powyższe oznacza, że utworzenie sołectwa może być dokonane tylko i wyłącznie w sposób określony w art. 35 ustawy gminnej. W tym celu konieczne jest nie tylko przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lecz również – co wymaga podkreślenia Sądu - uchwalenie odrębnego statutu sołectwa określającego nazwę i obszar sołectwa, zasady i tryb wyborów organów sołectwa, organizację i zadania organów sołectwa, zakres zadań przekazywanych sołectwu przez gminę oraz sposób ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów sołectwa. Rada gminy określa bowiem organizację i zakres działania każdej z jednostek pomocniczych odrębnym statutem i dopiero wówczas każdy z tych statutów staje się prawem miejscowym (art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy). Następnie wskazać należy, iż przepis art. 5a ust. 1 tej ustawy przewiduje możliwość przeprowadzenia na terytorium gminy konsultacji z jej mieszkańcami w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych ważnych dla gminy sprawach. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że w niektórych przypadkach ustawodawca przewidział obligatoryjny wymóg przeprowadzenia takich konsultacji (por. np.: art. 4a ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy gminnej). I taki właśnie przypadek przewidziany został – co wymaga ponownego zaakcentowania - w art. 35 ust. 1 tej samej ustawy, z którego wynika wprost, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (którego charakter i zakres omówiony został powyżej), "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". W analizowanym zatem przepisie ustawodawca nałożył na gminę obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu. Na marginesie wskazać należy, iż przepis ten odnosi się wprawdzie do uchwalenia statutu, lecz nie ulega wątpliwości, że dotyczy także jego zmiany. Przyjęcie bowiem odmiennego poglądu, a mianowicie, że zmiana statutu jednostki pomocniczej nie wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mogłoby doprowadzić do obejścia wymogu konsultacji określonej w art. 35 ust. 1. Mogłoby bowiem dojść do kilkakrotnej zmiany statutu, a w efekcie do powstania całkowicie nowego aktu z pominięciem opinii społeczności lokalnej, co stanowiłoby zaprzeczenie idei samorządności. Dlatego też przyjąć należy, iż nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami, zaś charakter dokonywanych zmian nie ma żadnego znaczenia. Faktem wprawdzie jest, iż konsultacje z mieszkańcami mają charakter opiniodawczy, a ich wynik w sprawie nadania bądź zmiany statutu nie ma charakteru wiążącego dla rady, aczkolwiek ich nieprzeprowadzenie, przy ich obligatoryjnym charakterze, bezspornie stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością podjętej uchwały. W świetle powyższego przyjąć należy, iż utworzenie jednostki pomocniczej gminy, jaką jest w omawianym przypadku sołectwo G. obejnujące wieś G., winno bezspornie nastąpić z zachowaniem omówionej powyżej procedury. A zatem – co też słusznie podkresliła strona skarżaca – w pierwszej kolejności Rada Miejska w S. winna podjąć uchwałę na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy gminnej, następnie zaś nadać statut sołectwu zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ust. 3 ustawy, a dopiero na koniec zaktualizować Statut Miasta i Gminy S. w zakresie wykazu jednostek pomocniczych. Tymczasem Rada Miejska (pomijając powyżej wskazane, a obligatoryjne czynności) podjęła jedynie uchwałę w przedmiocie zmiany Statutu Miasta i Gminy S., która nie może stanowić i nie stanowi aktu założycielskiego nowego sołectwa. Stanowisko to zdaje się zresztą podzielać strona przeciwna, uznając zasadność skargi i wskazując, iż "koniecznym było przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami bezpośrednio związanymi z wydzieleniem nowego sołectwa, (...) zaś podstawą do funkcjonowania nowo utworzonego sołectwa jest określenie jego organizacji i zakresu działania poprzez statut jednostki pomocniczej gminy". Ponieważ wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe wykazało naruszenie prawa w niej opisane, przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało stwierdzić ich nieważność (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.