III SA/Wr 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą, 2. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W, decyzją z dnia [...] r. - wskazując jako podstawę prawną art. 104 § 1, § 2 Kpa i art.5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), po zgłoszeniu choroby zawodowej u Pana B L, nie stwierdził choroby zawodowej pylicy płuc: pylicy krzemowej wymienionej w pozycji 3 pkt 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejmowania rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie zgłoszenia ([...]) podejrzenia choroby zawodowej u pana B L, dokonanego przez [...] J L Państwowy Inspektor Sanitarny w K wszczął postępowanie administracyjne, sporządził kartę oceny zagrożenia, a następnie skierował całość zgromadzonej dokumentacji celem rozpoznania choroby zawodowej do D W O M P we W, O w W. Po przeprowadzonych w tym O oraz Instytucie Medycyny Pracy konsultacjach w dniu [...] r. wpłynęło ostateczne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] dotyczące pana B L. Organ wskazał, że przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że pan B L w okresie od [...] r. do [...] r. pracował w P R G w W, na różnych stanowiskach, [...] i był narażony na działanie pyłów. Pracę wykonywał na [...] zmiany przez [...] dni w tygodniu. Stosowane metody ochrony przed nadmiernym zapyleniem nie były dostateczne. W związku z narażeniem zawodowym pan B L obserwowany był w P P D W O M P we W O w W od [...] r. Ostatni raz był badany w [...] r., ale pylicy płuc nie rozpoznano. Z wywiadu chorobowego wynika, że "w dniach [...] r. - [...] r. hospitalizowany był w O W ZOZ w N R z powodu pogorszenia stanu zdrowia. Rozpoznano [...], [...], [...],[...], [...], [...]". Pan B L [...] r. Od [...] r. nie wykonywano radiogramów klatki piersiowej. W protokole [...] stwierdzono cechy pylicy krzemowej [...] i [...] oraz nagromadzenie [...] w [...]. W związku z rozbieżnością między obrazem radiologicznym a histopatologicznym dokumentację pana L przesłano do Instytutu Medycyny Pracy w S. Wynik konsultacji otrzymano [...] r. W ocenie Instytutu ani radiogramy ani tez ocena histopatologiczna wycinków [...] nie wykazują obecności w obrębie płuc [...] odpowiadających pylicy płuc. Oceniając zebrany materiał, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L stwierdził, że do uznania przez niego choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie jak to wynika z § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 powołanego na wstępie decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Nie rozpoznanie u pana B L choroby zawodowej - pylicy płuc: pylicy krzemowej przez upoważnienie jednostki służby zdrowia jest podstawą do nie stwierdzenia jej przez organ mimo wieloletniego narażenia na czynnik szkodliwy w miejscu pracy. Od powyższej decyzji [...] B L pani J L złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że [...] wykazała zupełnie inne rezultaty niż opinia sporządzona przez Instytut Medycyny Pracy w S, oraz, że opinia jest sprzeczna z wynikiem [...] i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto opinię obowiązkowo powinni sporządzić lekarze z zakresu choroby płuc powinna też wyjaśniać rozbieżności. W tej sytuacji jest ona bezpodstawna i powinna być uchylona. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W, po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz §8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) omawianego rozporządzenia art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Nr 132, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej K.p.a. Po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ I instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W stwierdził, że zwrócił się do D W O M P O w W z prośbą o przesłanie wyniku konsultacji z Instytutu Medycyny Pracy i Z S w S nadesłanego [...] r. Wynik konsultacji nadesłany do organu [...] r. stwierdził : "Brak podstaw do stwierdzenia pylicy płuc [...]". Następnie [...] organ II instancji zwrócił się do D W O M P we W, O w W z prośbą o weryfikację wydanego [...] r. orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u pana B L, ponieważ w w/w orzeczeniu ustalenia kliniczne dotyczące choroby odnoszą się do pylicy płuc: pylicy krzemowej (poz. 3 pkt 1) natomiast wynik konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy i Z S w S dotyczy pylicy płuc [...] a zatem poz. 3 pkt 2. W odpowiedzi na powyższe pismo rozpytywany organ wyjaśnił wątpliwości i podtrzymywał swoje orzeczenie o braku podstaw do rozpoznawania choroby zawodowej: pylicy krzemowej. Kolejna opinia z dnia [...] r. Instytutu Medycyny Pracy w L, do którego, zwrócił się organ odwoławczy, stwierdziła iż rozpoznano u Pana B L chorobę zawodową pylicę płuc: pylicę krzemową. Wobec rozbieżności w ocenie istnienia u B L choroby zawodowej zlecono wykonanie opinii Konsultantowi Krajowemu z zakresu medycyny pracy. W opinii z dnia [...] r. stwierdził on, że nie ma podstaw do rozpoznawania pana B L choroby zawodowej pod postacią pylicy krzemowej lub pylicy [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W dokonując oceny zebranej dokumentacji lekarskiej, zważył, że ocena choroby zawodowej dokonywana jest na podstawie definicji zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 powołanego na wstępie decyzji rozporządzenia. Nie został spełniony warunek wynikający z cytowanego rozporządzenia, nie rozpoznano choroby zawodowej -pylicy płuc. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia u pana B L choroby zawodowej. W tych okolicznościach skargę na decyzję organu I instancji należało oddalić. W skardze na powyższą decyzję J L wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zarzuciła, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 107 § 3, art. 77 kpa i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji I instancji mimo nierozpoznania w sposób wnikliwy zebranych dowodów w szczególności protokołu [...] sporządzonego w tej sprawie oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy w L, - art. 140 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, - § 8 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. poprzez nie podjęcie przez stronę przeciwną - wobec rozbieżności w dokumentach medycznych zebranych w sprawie, czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodnego i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania lekarza, który sporządził protokół [...] i kartę [...] B L, gdzie dokonano rozpoznania pylicy krzemowej płuc. - choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga podlega uchyleniu, ale nie z przyczyn w niej wskazanych . W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej -jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, czy w okresie odroczenia akt zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany może, czy też nie powinien być stosowany. Zatem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. To one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać" (por. K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, Nr 6, s. 5-6; por. także wyrok SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Polegała ona także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzeczne ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie może więc mieć zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie domniemania konstytucyjności tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. A zatem należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji, musi być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny więc być stosowane w przyszłości, nawet jeśli za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, PiP 2008, z. 5). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie poglądy wyrażane w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., I OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz_ podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt I wyroku uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji jako niezgodnych z Konstytucją, Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania, tj. przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, (Dz.U. nr 105, poz. 869). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu - zatem po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.