III SA/Wr 131/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Anna Kuczyńska - Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...]., nr [...], [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...]. o numerze [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Burmistrza O. z dnia [...]. Nr [...]; [...] orzekającej o odmowie wymeldowania M. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym w O. przy ulicy [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wymeldowania M. W. wszczęte zostało na wniosek jego byłej żony M. W. – będącej jednocześnie współnajemczynią spornego lokalu, która w złożonym wniosku o wymeldowanie podniosła, że były mąż nie mieszka faktycznie w miejscu pobytu stałego od 1998 r., odwiedza ją jedynie sporadycznie, nagannie się przy tym w stosunku do niej zachowując. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczył treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, będącego podstawą prawną wydanej decyzji, który stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jak wyjaśnił Wojewoda, M.W. w złożonych wyjaśnieniach zaprzeczył twierdzeniom wnioskodawczyni, podnosząc, że w miejscu zameldowaniu przebywa nieprzerwanie od 33 lat, a w wyroku orzekającym rozwód rozstrzygnięta została również kwestia wspólnego zamieszkiwania stron w przedmiotowym lokalu. Wskazał także, że to M. W. utrudniała zamieszkiwanie jemu, co potwierdzone zostało w wyroku Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]. sygn. akt K [...]. Wnioskodawczyni wywodziła natomiast przed organami meldunkowymi, że były mąż wyprowadził się z mieszkania przy ulicy [...] w 1998 r., natomiast w lokalu tym rzeczywiście jeden z pokoi zajęty jest należącymi do niego rzeczami. Nadto przyznała, że uczestnik często do mieszkania przychodzi, jednak nigdy nie nocuje, bowiem swoje sprawy życiowe skoncentrował w mieszkaniu zajmowanym wspólnie z obecną żoną. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że wykonując zlecenie organu meldunkowego Komenda Powiatowa w O. poinformowała, że M. W. nie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] od 1999 r., choć kilka razy w miesiącu odwiedza byłą żonę. W piśmie wskazano, że faktycznym miejscem w którym stale strona przebywa jest mieszkanie obecnej żony, przy ulicy [...] w O. W dniu [...] uzyskano również informację od Spółdzielni Mieszkaniowej Z., że na postawie wywiadu przeprowadzonego z lokatorami budynku przy ulicy [...] ustalono, że M. W. jest często widywany w miejscu zameldowania, przy czym lokator mieszkania nr ... – G. O. oświadczyła, że pomimo faktu, że przychodzi on często do przedmiotowego lokalu, to faktycznie na stałe przebywa w mieszkaniu przy ulicy [...] w O. W czasie przesłuchania przed organami meldunkowymi M. W. zakwestionował zgromadzone informacje wskazując, że G. O. kłamała, natomiast dzielnicowy przeprowadzając wywiad na temat jego ewentualnego zamieszkiwania w lokalu, ograniczył się jedynie do rozmowy z M. W., która jest stroną przeciwną w postępowaniu, a zatem jej oświadczenia są stronnicze. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Burmistrz O. orzekł o wymeldowaniu M. W. z miejsca pobytu stałego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ drugoinstancyjny. Po rozpoznaniu skargi strony na ostateczną decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygn. akt III SA/Wr 316/04 uchylił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza O. – orzekającą o wymeldowaniu M. W. z miejsca pobytu stałego, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że poczynione ustalenia nie pozwalały na przyjęcie, że opuszczenie przez niego miejsca zameldowania na pobyt stały miało charakter dobrowolny i trwały, co z kolei jest warunkiem niezbędnym do podjęcia decyzji o wymeldowaniu. W związku z opisanym rozstrzygnięciem sądowym, Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Burmistrza O. z dnia [...]. o wymeldowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wniesione zarówno przez M. W. jak i M. W. skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił (wyroki z dnia 26 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Wr 493/06 i III SA/Wr 492/06). W trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz O. zlecił Komendzie Powiatowej przeprowadzenie w miejscu zameldowania M. W. kontroli meldunkowej i wywiadu środowiskowego. Jak wskazał organ odwoławczy, organy Policji ustaliły, na podstawie rozpytania mieszkańców budynku, że strona zamieszkuje w miejscu pobytu stałego. Organ pierwszoinstancyjny przeprowadził również rozprawę administracyjną z udziałem M. i M. W.. Wnioskodawczyni zeznała w jej trakcie, że były mąż korzystając ze swobodnego dostępu do lokalu pozoruje zamieszkiwanie w nim. Wskazała, że dwukrotnie bezskutecznie występowała o orzeczenie eksmisji byłego męża przed sądem powszechnym. Natomiast M. W. utrzymywał, że stale zamieszkuje w miejscu zameldowania, a u obecnej żony przebywa tylko gdy musi jej pomagać. Wskazał, że w lokalu przy ulicy [...] koncentruje swoje sprawy życiowe, choć nie gotuje tam posiłków. Jako dowód swojego zamieszkiwania podniósł fakt stałego uiszczania okresowych płatności za użytkowanie lokalu oraz przedstawił wydruki z rozmów telefonicznych prowadzonych z aparatu telefonicznego zainstalowanego w zajmowanym przez niego pokoju. Mając na uwadze przedstawione ustalenia faktyczne, decyzją z dnia [...]. Burmistrz O. rzekł o odmowie wymeldowania M. W. z miejsca pobytu stałego. Utrzymując powyższe rozstrzygnięcie w mocy – po rozpoznania odwołań obu stron postępowania- organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że pojęcie "opuszcza" należy interpretować jako dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojęcie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Dodatkowo przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszystkich związków z lokalem dotychczasowym. Okolicznością towarzysząca dobrowolnemu opuszczeniu lokalu, jak wywodził dalej Wojewoda, jest zabranie przez opuszczającego wszystkich swoich rzeczy oraz zerwanie przez opuszczającego kontaktów z osobami, które w lokalu przebywały. Organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, że M. W. nigdy nie wyraził chęci opuszczenia miejsca pobytu stałego, a pomimo tego że nie zawsze przebywa w lokalu, nie zerwał z nim wszystkich więzi. Zdaniem organu, zebrane w postępowaniu zeznania świadków i wyniki przeprowadzonej kontroli meldunkowej potwierdzają fakt zamieszkiwania M. W. w miejscu pobytu stałego. Ponadto Wojewoda podniósł, że działania podejmowane przez M. W. dowodzą zamiaru skoncentrowania w lokalu swoich spraw życiowych. Podkreślono również, że M. W. wraz z obecną żoną podejmował próby zamiany mieszkań w taki sposób, że tytuł prawny do mieszkania jednopokojowego zajmowanego dotychczas przez S. W. (obecną żonę strony) przypadłby M. W., natomiast prawo do mieszkania dwupokojowego, gdzie zameldowany jest M. W. przypadłby obecnym małżonkom W., jednakże z uwagi na brak zgody wnioskodawczyni, do zamiany takiej nie doszło. W końcowej fazie uzasadnienia decyzji Wojewoda podkreślił, że pomiędzy stronami istnieje konflikt dotyczący prawa do zajmowanego lokalu, wskazując jednocześnie, że nie jest zadaniem organów ewidencji meldunkowej rozwiązywanie spraw rodzinnych stron postępowań. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. W. podnosząc, że były mąż zamieszkuje faktycznie u obecnej żony w mieszkaniu przy ulicy [...]w O., natomiast stały pobyt w lokalu przy ulicy [...] pozoruje jedynie z uwagi na istniejący między stronami od wielu lat konflikt. Ponadto skarżąca zakwestionowała wiarygodność dowodów przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji, podnosząc że z rozmów jakie przeprowadziła z mieszkańcami budynku przy ulicy [...] wynikało, że podczas kontroli meldunkowej prowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta i Policję, przesłuchana została sąsiadka, G. O., która oświadczyła Policji, że M. W. w lokalu przy ulicy [...] nie zamieszkuje na stałe, bowiem sam oświadczył pewnego dnia sąsiadce, że odłącza lodówkę, ponieważ tam już nie mieszka. Skarżąca wywodziła, że skoro zeznań G. O. nie zawarto w żadnych protokole czy informacji stanowiących wynik kontroli meldunkowej, to stwierdzenie Policji zawarte w piśmie z dnia [...]. o zamieszkiwaniu M. W. w miejscu pobytu stałego jest nieprawdziwym i nieuzasadnionym stwierdzeniem policji, podjętym na niewiadomych podstawach. Twierdziła nadto, że M. W. zamieszkuje na stałe wraz z obecną żoną w mieszkaniu przy ulicy [...] w O., a odmowa wyrażenia zgody na wymeldowanie z zajmowanego przez nią lokalu, jest jedynie wynikiem istniejącego pomiędzy nią a byłym mężem konfliktu. W odpowiedzi na skargę zarówno organ administracji jak również uczestnik postępowania M. W. wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kryterium legalności umożliwia sądowi zatem administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jt. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W myśl przytoczonego przepisu organ administracji wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i jednocześnie nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Do stwierdzenia "opuszczenia lokalu bez wymeldowania" w rozumieniu art. 15 ust. 2 nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepublikowany, zamieszczony w LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA 1989/2/72). Oczywiste jest przy tym, że ocena charakteru pobytu nie może ograniczać się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli wnioskodawcy, co do jego zamiarów. Istotne są bowiem przede wszystkim obiektywne okoliczności faktyczne. W świetle takiej regulacji ustalenia w sprawie wymagało, czy M. W. rzeczywiście trwale i dobrowolnie opuścił miejsce dotychczasowego stałego pobytu w lokalu przy ulicy [...] w O., w znaczeniu art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. Obowiązek wykazania tej przesłanki (opuszczenia lokalu) spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o wymeldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie, które winno być zgodne z zasadami określonymi w art. 7, 77 k.p.a. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy – jak w rozpoznawanej sprawie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, czy M. W. zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, czy też – jak wywodziła skarżąca – od 1998 r. przebywa na stałe w innym lokalu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. W tym świetle negatywnie trzeba ocenić fakt, iż decyzję o odmowie wymeldowania oparto w zasadzie jedynie na oświadczeniach osób bezpośrednio zainteresowanych wynikiem sprawy, tj. samej M. W. oraz jej byłego męża – uczestnika postępowania – M. W.. W istocie, przy wzajemnie wykluczających się twierdzeniach stron co do stanu faktycznego, rzeczą organów meldunkowych było dokonanie szczegółowej analizy wszystkich okoliczności i dokonanie weryfikacji zebranych zeznań stron i świadków, a następnie, wskazanie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, dlaczego jednym dowodom przyznano walor wiarygodności, podczas gdy odmówiono go innym, do czego organy są obowiązane wymogami art. 107 § 3 kpa w związku z art. 80 kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchylone przez Sąd rozstrzygnięcia analizy takiej - w zakresie oceny dowodów - nie zawierają, uniemożliwiając tym samym kontrolę podjętych decyzji. Samo przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisu dokonanych w toku postępowania czynności procesowych oraz przytoczenie treści sprzecznych ze sobą zeznań stron, a także ogólnikowe powołanie się na zeznania świadków (bez wskazania, których świadków i do jakiej części ich zeznań twierdzenie organu się odnosi) nie może być uznane za spełnienie wymogu dokonania "swobodnej oceny dowodów", o której mowa, gdyż takich właśnie elementów ocennych – w aspekcie wyjaśnienia, którym dowodom organ dał wiarę, a którym nie, oraz dlaczego - tenże opis jest pozbawiony, stanowiąc jedynie relację z przebiegu postępowania. Organ meldunkowy pierwszej instancji przeprowadził co prawda rozprawę administracyjną, jednakże wobec faktu, że wezwane na nią zostały tylko strony postępowania, podtrzymujące swe wcześniejsze, a całkowicie odmienne stanowiska w sprawie, rozprawa ta nie pozwoliła na jednoznacznie przyznanie waloru wiarygodności zeznań jednej ze stron. Uzasadnienia wydanych w toku postępowania decyzji nie zawierają wskazania, z jakiego powodu – przy oświadczeniach stron w zasadzie tożsamych ze składanymi przed wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. – organy administracyjne w decyzjach z dnia [...] i [...]. przyjęły za prawdziwe zeznania M. W., odmawiając im wiarygodności przy podejmowaniu decyzji z dnia [...]. i [...] W sytuacji dysponowania jedynie sprzecznymi stanowiskami stron, rzeczą organów administracyjnych było przeprowadzenie dodatkowych dowodów, pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, np. wizji lokalnej, czy przesłuchania w charakterze świadków obecnej żony M. W. i mieszkańców budynku przy ulicy [...] oraz przy ulicy [...] w O.. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy administracji ograniczyły się jedynie do zlecenia Policji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i kontroli meldunkowej. Wynik tej kontroli (notatka Policji dnia [...]. ) nie mógł jednakże, wbrew temu co uczyniły organu obu instancji, stanowić dowodu w postępowaniu. Z notatki tej nie wynika bowiem nawet kto (imię, nazwisko, stosunek do stron postępowania) został przesłuchany i na jaką okoliczność, brak jest potwierdzeń w postaci podpisów osoby zeznającej pod złożonym zeznaniem. W zasadzie z przedstawionego pisma organów policji, nie wynika w ogóle na jakiej podstawie zostało ustalone, że M. W. zamieszkuje w miejscu pobytu stałego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy meldunkowe winny przeprowadzić dowody i udokumentować je w aktach sprawy, zgodnie z wymogami proceduralnymi, przewidzianymi w kpa. Wskazać przy tym wyraźnie należy, że z każdej dokonanej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien zostać sporządzony protokół (art.67 § 1 kpa), z którego będzie wynikało kto, gdzie, kiedy i w jakich okolicznościach dokonał czynności, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w czasie czynności ustalono oraz jakie uwagi zgłosiły obecne strony (art. 68 kpa). Poza tym wskazać wypada, że nie zostały zweryfikowane przez organy twierdzenia stron postępowania, że M. W. opiekuje się obecnie chorą żoną. Nie pozbawione racji wydają się twierdzenia M. W., że opieka nad ciężko chorą osobą wymaga częstej, o ile nie stałej obecności przy chorym, co zaprzeczałoby z kolei stanowisku uczestnika, że zamieszkuje na stałe wraz z M. W.. W takiej sytuacji, organy meldunkowe powinny przeprowadzić także - w trybie art. 85 kpa – oprócz oględzin spornego lokalu przy ul. [...], również oględziny lokalu przy ulicy [...] w O., w celu ustalenia, czy i w którym z tych mieszkań znajdują się rzeczy osobiste M. W., wskazujące na to, że skoncentrowane jest tam jego centrum życiowe, tzn. że skarżący tam przede wszystkim nocuje, spożywa posiłki etc. Wbrew wiążącym organy, a także Sąd w rozpatrywanej sprawie, zaleceniom prawnym zawartym w motywach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. III SA/Wr 316/04 - organy meldunkowe nie przeprowadziły oględzin lokalu przy ulicy [...]oraz nie dokonały ustaleń (i ich oceny) w aspekcie ponoszenia przez M. W. opłat, na które ta strona postępowania administracyjnego się powołuje. Doszło w ten sposób w postępowaniu, do naruszenia artykułów 7, 77, 75 § 1 zdanie 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, a także art. 153 p.p.s.a. Opisane uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Sąd orzekł, jak w sentencji. Prowadząc ponowne postępowanie – organy wyeliminują stwierdzone uchybienia procesowe, stosując się do wyżej zaprezentowanej oceny prawnej.