III SA/Wr 132/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 0201-IEE1.7192.155.2024.3 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław – Psie Pole z dnia 25 listopada 2024 r. nr 0226-SEE.7113.1.57.2024.2; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz pełnomocnika skarżącej adw. T. S. ustanowionego z urzędu kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy) uwzględniającą podatek VAT w kwocie 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi G. F. (dale: strona, skarżąca) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 0201-IEE1.7192.155.2024.3 utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław - Psie Pole z dnia 25 listopada 2024 r. nr 0226-SEE.7113.1.57.2024.2 w sprawie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 28 lipca 2022 r. nr OPL/2021/079451, wystawiony przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w Warszawie. W związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie ww. tytułu wykonawczego w dniu 8 października 2024 r. organ dokonał zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Zawiadomienie to doręczono skarżącej w dniu 5 listopada 2024 r. Skarżąca wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r. wniosła o wstrzymanie egzekucji i złożyła zarzut przedawnienia. Organ pismem z dnia 25 listopada 2024 r. przekazał zarzut dotyczący przedawnienia Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia organ odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego o numerze OPL/2021/079451, uznając że nie wystąpiły przesłanki z art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.- dalej u.p.e.a.). Po rozpatrzenia zażalenia – w którym skarżąca kwestionuje obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego za rok 2021r. oraz wskazuje na swoją trudną sytuację materialna i majątkową – organ odwoławczy ww. postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w związku z wniesionym zarzutem wyłącznie w sytuacji, jeśli zostanie on wniesiony w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Skoro odpis tytułu wykonawczego skarżąca otrzymała 13 września 2022 r. to organ nie mógł w tym trybie zawiesić postępowanie egzekucyjne z urzędu. Strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, kwestionując otrzymanie od Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego zarówno upomnienia jak i tytułu wykonawczego. Ponadto podkreśliła swoja trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Wskazała, że jest osobą niepełnosprawną oraz utrzymuje syna niepełnosprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu wskazał, że w świetle art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać na czas określony postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zdaniem pełnomocnika takie okoliczności uzasadniające wstrzymanie egzekucji w sprawie występują. Zarzucił, że organ całkowicie pominął kwestię wstrzymania stanowiącą odrębną kategorię prawną od zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei w odpowiedzi na skargę Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w stosunku do Funduszu gdyż skarga dotyczy aktu i czynności nieobjętych zakresem działania Funduszu a zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ skarbowy. Podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca osobiście odebrała w dniu 25 maja 2021 r. prawidłowo wystawiony przez Fundusz tytuł wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Skarga wniesiona została na postanowienie wymienione w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") podlegające kontroli sprawowanej przez właściwy sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania brak jest zatem podstaw prawnych do odrzucenia skargi. Wspomniana kontrola wykonywana jest pod względem zgodności z prawem poddanych jej działań administracji publicznej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (skarga na interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego). W niniejszej sprawie spór koncentruje się na zasadności przymusowego dochodzenia wobec skarżącej zaległości z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne w tym zakresie na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 lipca 2022 r. wystawionego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Strona po otrzymaniu zawiadomienia o zajęciu świadczenia z ubezpieczenia społecznego domagała się wstrzymania egzekucji podnosząc, że w 2021 r. miała ubezpieczenie OC. Organ rozpoznał wniosek, uznając że strona wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Poprzez wskazane odesłanie do administracyjnego postępowania egzekucyjnego przenikają również zasady ogólne postępowania administracyjnego. Z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) in fine wywodzona jest zasada uwzględniania interesu publicznego słusznego interesu strony. W art. 8 § 1 k.p.a. wyrażony jest skierowany do organów administracji publicznej nakaz działania w sposób budzący zaufanie (zasada lojalności procesowej). Art. 9 k.p.a. ustanawia spoczywający na organach podatkowych obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinnością organów administracji jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W oparciu o powyższe normy w orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce przedmiotu zbudowano dyrektywę życzliwej interpretacji przez organ administracji pism składanych przez stronę (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 279/10, WSA w Lublinie z 27 września 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 316/23). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść żądania wskazanego we wniosku wyznacza granice przedmiotowe wszczynanego w ten sposób postępowania. Wniosek strony powinien być przy tym oceniany z uwzględnieniem całości jego brzmienia, a także sytuacji procesowej w jakiej został złożony, a nie wyłącznie np. nazwy jaką została mu nadana przez wnoszącego. Chodzi mianowicie o to, aby organ administracji odczytał żądanie w sposób możliwie najbliższy intencjom strony i rozpoznał go w odpowiednim trybie (jeżeli możliwy jest do zidentyfikowania). Ten sposób działania organu administracji urzeczywistniać będzie dyrektywę życzliwej interpretacji, a zatem również zasady ogólne wyrażone w powołanych wcześniej art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. Nie bez znaczenia na poziom wymagań stawianych organom administracji przy odtwarzaniu przez organy administracji rzeczywistej treści wniosku jest to, czy wnioskodawca działa w sposób świadczący o rozeznaniu, co do sytuacji prawnej w jakiej się znajduje. Inne kryteria odnośnie stopnia dokładności w formułowaniu żądań stawiać można wobec podmiotów działających profesjonalnie w obrocie prawnym (np. zastępowanych przez zawodowych pełnomocników procesowych, podmiotów gospodarczych), a inne wobec podmiotów nie działających w takim charakterze. Właściwe odczytanie treści podania ma kluczowe znaczenie. Nie można uznać sprawy administracyjnej prawidłowo załatwioną przez organ administracji, gdy pismo uruchamiające to postępowanie zostało błędnie zinterpretowane. Sąd zaznacza, że ustalenie przez organ administracji właściwej treści żądania, niemalże zawsze wymaga współdziałania ze strony wnoszącego pismo. Podmiot kierujący podanie do organu administracji powinien być zainteresowany, aby wyłożyć organowi administracji "o co mu chodzi". Organ administracji powinien przeciwdziałać wystąpieniu sytuacji, gdy wyjaśnienie istoty żądania przekształca się w nieuzasadniony potrzebami ciąg pytań organu i odpowiedzi wnoszącego. Stąd organ administracji uprawniony jest do wskazania jakie będą następstwa braku udzielenia jasnej odpowiedzi na wezwanie zmierzające do ustalenia istoty żądania wnioskodawcy. Rolą organu administracji jest obok ustalenia treści żądania wnoszącego podanie dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej wniosku strony. Organ powinien ustalić przepisy prawa materialnego i procesowego jakie mają lub mogą mieć zastosowanie w sprawie wyznaczonej treścią żądania. Należy liczyć się z tym, że z uwagi na niejednoznaczność pisma wnioskodawcy może być ono potraktowane jako żądanie uruchomienia różnych postępowań, które rozpatrywane są odrębnymi trybami i przez inne organy. Działania organów powinny być zrozumiałe dla strony i konsekwentne. W postępowaniu administracyjnym w jego najszerszym ujęciu (obejmującym nie tylko postępowanie rozpoznawcze ale też egzekucyjne) dochodzi nierzadko do sytuacji, gdy osiągnięcie tego samego celu odpowiadającego zamierzeniom strony (zaprzestanie prowadzenia egzekucji) nastąpić może różnymi drogami. Ten sam rezultat może zostać osiągnięty jako wynik odmiennych postępowań, które toczyć mogą się równolegle. Powyższe zjawisko sprawia dodatkowe trudności interpretacyjne dla organów administracji i powinno wzmóc ich czujność przy ocenie podań. W niniejszej sprawie występuje tego rodzaju problem. Otóż strona niezmiennie neguje zasadność obciążenia jej należnością z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Wniosek strony z 12 listopada 2024 r., nie został przez nią określony jako "wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego". Skarżąca wskazała w nim, że "w związku z otrzymanym pismem w dniu 5.11.2024 r. wnoszę o wstrzymanie egzekucji". Pismem tym było zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Skarżąca została w nim pouczona, że przysługuje jej skarga na czynność egzekucyjną, którą wnosi się w terminie 7 dni i podstawą tej skargi jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Jak wynika z akt sprawy organ nie wezwał skarżącej – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - do sprecyzowania żądania wniosku. Organy administracji obu instancji potraktowały pismo skarżącej jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu działanie takie było przedwczesne i nieuprawnione w świetle treści wniosku. Po pierwsze wnioskodawczyni nie wskazała wprost, że jej zamiarem było złożenie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 56 § 1 u.p.e.a. Strona nie powołała się na żadną przesłankę wymienioną w tym przepisie. Po drugie wniosek ten złożyła w terminie 7 dni od odebrania zawiadomienia o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. W treści kolejnych pism w sprawie powołała się na trudną sytuację materialną. W zestawieniu z argumentami na jakie się powoływała w zażaleniu a następnie w skardze otwarte pozostawało pytanie, czy w istocie strona wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, czy pismo to stanowiło skargę na czynność egzekucyjną i kwestionuje zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Po trzecie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności lub postępowania. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu. Skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to wstrzymanie takie nie jest możliwe na wniosek strony w tym przedmiocie. To zaś może oznaczać brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, czego konsekwencją w takim przypadku musiałoby być zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W tych warunkach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami, przy zastosowaniu art. 135 p.p.a. zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu egzekucyjnego należało uchylić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku i ustalą, czy zamiarem skarżącej było w istocie wniesienie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zawieszenie postępowania egzekucyjnego, czy jest to skarga na czynność egzekucyjną tj. na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Sąd działając na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r., poz. 763) przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu kwotę 590 zł ( w tym podatek VAT) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.