III SA/Wr 138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K., M. C. na pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 grudnia 2020 r. nr NK-KS.1410.108.2020.MGS w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w sprawie rozpatrzenia petycji dotyczącej remontu drogi gminnej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 14 września 2020 r. do Rady Miejskiej w Twardogórze wpłynęła petycja z dnia 2 września 2020 r. w sprawie remontu drogi gminnej we wsi B. podpisana przez 3 mieszkańców tej miejscowości. Mieszkańcy domagali się niezwłocznego remontu drogi gminnej z położeniem warstwy asfaltowej w związku ze złym stanem technicznym nawierzchni. Uchwałą z dnia 30 listopada 2020 r. nr XXX.242.2020 Rada Miejska w Twardogórze nie uwzględniała powyższej petycji, a uzasadnienie sposobu rozpatrzenia petycji zawarła w załączniku do podjętej uchwały. W dniu 8 grudnia 2020 r. H. K. i M. C. (dalej: skarżący) wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego (dalej także jako: organ) z wnioskiem o unieważnienie uchwały nr XXX.242.2020 Rady Miejskiej w Twardogórze w sprawie petycji dotyczącej remontu drogi gminnej we wsi B. W piśmie tym przywołali okoliczności potwierdzające zły stan przedmiotowej drogi gminnej oraz odnieśli się do treści uzasadnienia załącznika do przedmiotowej uchwały, wskazując w szczególności, iż radni zostali wprowadzeni w błąd przez Burmistrza i organ wykonawczy co do przebiegu dróg, ich utrzymania, remontów, przejezdności, posadowienia hydrantu i braku przy drodze budynku mieszkalnego. Wskazali również na naruszenia obowiązków gminy jakim jest utrzymanie w dobrym dróg gminnych, jakich w ich opinii dopuszcza się zarządca drogi, którym stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Z powyższych względów skarżący wnieśli o unieważnienie uchwały. W odpowiedzi pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. (nr NK-KS.1410.108.2020.MGS) powołując przepisy art. 222, art. 227 oraz art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") organ wyjaśnił, że powyższy wniosek zakwalifikował jako skargę na sposób załatwienia petycji przez Radę Miejską w Twardogórze. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach (Dz.U. z 2028 r. poz. 870), sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi w rozumieniu działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego odrzucił skargę skarżących na sposób rozpatrzenia przez Radę Miejską w Twardogórze petycji z dnia 2 września 2020 r. Jednocześnie poinformował, iż okoliczności poruszone w treści skargi nie stanowią podstawy do unieważnienia przedmiotowej uchwały. Pismem z 29 stycznia 2021 r. skarżący wnieśli do tutejszego Sądu skargę na powyższe pismo Wojewody Dolnośląskiego podkreślając, że jako mieszkańcy złożyli wniosek o unieważnienie uchwały. Przyjęcie zaś przez organ wniosku jako skargi spowodowało jej odrzucenie, gdyż dotyczy petycji. Wskazali, że Wojewoda nie zauważył nienależytego wykonywania zadań przez organ właściwy oraz że nie dostrzegł interesu społecznego, prawa dojazdu do ich nieruchomości oraz rażącego złamania prawa. W ocenie skarżących zakwalifikowanie wniosku jako skargi jest błędne i miało na celu zaniechanie czynności administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 222 k.p.a., o tym czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Następnie podniósł, że dokonał analizy treści złożonego przez skarżących wniosku "o unieważnienie uchwały z dnia 30 listopada 2020 r." Wywiódł, że jego zdaniem treść wniosku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości pozwoliła go zakwalifikować jako skargę o której mowa w Dziale VIII k.p.a., ze względu na podniesione w niej zastrzeżenia co do sposobu realizacji obowiązków przez organ wykonawczy oraz stanowiący Gminy Twardogóra w zakresie utrzymania dróg. Wskazał, że skarżący podnosili zarzuty wobec organu wykonawczego gminy w zakresie zarówno projektowania istniejącej drogi, jej utrzymania jak i wiarygodności informacji stanowiących podstawę rozpatrzenia ich petycji. Jednocześnie z treści korespondencji nie sposób wyodrębnić przepisu prawa, który - zdaniem skarżących - uchwałą z dnia 30 listopada 2020 r. zostałby naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi w punktu widzenia objętej zakresem normowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) W sprawie należy dostrzec, że skarżący pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o unieważnienie uchwały nr XXX.242.2020 Rady Miejskiej w Twardogórze w sprawie petycji dot. remontu drogi gminnej we wsi B." Przedmiotowe pisma zostały zakwalifikowane przez organ jako skargi, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. i odrzucone zaskarżonym do Sądu pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Wobec tego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w postępowaniu objętym regulacją działu VIII k.p.a. nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. k.p.a. mogą być natomiast - zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII, a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w treści art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Pogląd, że do skarg i wniosków na działalność organów państwowych i samorządowych, uregulowanych przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 129/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 89/19, orzeczenia dostępne na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W drugiej kolejności wskazać należy, że zasadności wyrażonego przez Sąd stanowiska w sprawie w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z taką kwalifikacją ich pisma przez Wojewodę i podtrzymują w skardze do WSA, iż jest to wniosek o unieważnienie uchwały nr XXX.242.2020 Rady Miejskiej w Twardogórze w sprawie petycji dotyczącej remontu drogi gminnej we wsi B. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (to jest ustawy z dnia 8 marca 1990 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – uw. Sądu, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Normy prawne zawarte w tym ostatnim przepisie są adresowane wyłącznie do organu nadzoru i stanowią odpowiednio zakaz wydania aktu nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz aktualizujące się w takiej sytuacji upoważnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych. A zatem ani osoba fizyczna, ani prawna - poza gminą - nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od tego organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, ani podjęcia przez niego działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. II S.A. 1244/98, LEX nr 47305 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. OSK 629/04, LEX nr 158865). Reasumując podkreślić należy, że obowiązujące przepisy nie znają odrębnej procedury wszczynania postępowania nadzorczego przed wojewodą przez mieszkańca gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 439/16). Wnioski obywateli o wszczęcie postępowania nadzorczego nie skutkują tym samym powstaniem obowiązku po stronie organu nadzoru do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania. Z tych powodów, działając na podstawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną.