III SA/Kr 439/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXXII/285/2013 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska stwierdza nieważność § 43 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXXII/285/2013 W dniu 27 czerwca 2013 r. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęła uchwałę Nr XXXII/285/2013 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Status stanowi załącznik nr 1 do tejże uchwały. W § 43 załącznika nr 1 postanowiono: 1. Za zgodą Przewodniczących Komisji stałych Rady, Przewodniczący Rady zwołuje wspólne posiedzenie stałych Komisji Rady, 2. Termin oraz porządek obrad wspólnego posiedzenia Komisji ustalają wspólnie Przewodniczący Komisji, 3. Wspólnemu posiedzeniu Komisji przewodniczy Przewodniczący Rady lub jeden z Przewodniczących Komisji stałych wybrany w drodze uzgodnienia. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 8 marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXXII/285/2013 wnosząc o stwierdzenie nieważności § 43 Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska. W ocenie strony skarżącej zapis zawarty w § 43 Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska jest niezgodny z przepisami prawa, a w szczególności narusza art. 21 ustawy o samorządzie gminnym. Z wyżej wymienionego przepisu wynika, że rada gminy ze swego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (ust. 1). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (ust. 3). W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu (ust. 4). W ocenie strony skarżącej ustawa o samorządzie gminnym w sposób kompleksowy w drodze przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym uregulowała zagadnienie dotyczące kwestii, jakie ciała kolegialne i w jakim trybie mogą tworzyć radni. Ustawa ta przesądza, że jest to rada gminy jako organ stanowiący gminy, komisje stałe i doraźne do określonych zadań, komisja rewizyjna oraz kluby radnych. Są to jedyne przewidziane przez ustawę ustrojową dopuszczalne formy kolegialnej pracy radnych w ramach których radni mogą się organizować dla realizacji swoich zadań. Jedyny wyłom od tych form pracy przewiduje art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa w głosowaniu. Zakwestionowany zapis statutu przewiduje możliwość zwoływania wspólnych posiedzeń komisji rady miejskiej, podczas gdy taka forma pracy radnych nie jest przewidziana w ustawie. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że ewentualnie dopuszczalne pod względem prawnym byłoby odbywanie "wspólnych" posiedzeń przez kilka komisji stałych w ten sposób, że posiedzenia te zwoływane byłyby w tym samym miejscu i tym czasie i obradowały nad tym samym porządkiem jednak komisje podejmowałyby uchwały w ramach swoich kompetencji w drodze odrębnych głosowań. Takiej konstrukcji prawnej przeczy jednak zakwestionowany niniejszą skargą zapis statutu który przewiduje, że wspólnemu posiedzeniu Komisji stałych przewodniczy Przewodniczący Rady. Ponadto z przesłanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej protokołów wspólnych obrad komisji wynika, że podczas tych posiedzeń odbywają się wspólne głosowania radnych, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym statut powinien określać miedzy innymi ustrój gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a także zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda na poparcie własnego stanowiska powołał pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/11 oraz z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III SA 1179/95 w których Sądy opowiedziały się za niedopuszczalnością takich rozwiązań jak proponowane w zaskarżonym § 43 Statutu. Dodatkowo wskazano, że § 43 ust. 3 Statutu przewiduje możliwość aby wspólnemu posiedzeniu komisji przewodniczył Przewodniczący Rady. Narusza to art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do ustawowo określonych uprawnień przewodniczącego rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz posiedzeń obrad rady. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała w terminie 7 dni została przekazana do organu nadzoru to jest do Wojewody Małopolskiego. Zapisy przedmiotowej uchwały nie zostały przez organ nadzoru zakwestionowane. W dniu 22 lipca 2013 r. Statut Gminy Kalwaria Zebrzydowska został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod pozycją 4603. Po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia stał się aktem obowiązującym. Podniosła, że sprawa wspólnych posiedzeń Komisji Rady była już badana przez Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w związku ze skargą złożoną przez mieszkańca Gminy na przedmiotowy zapis. W dniu 20 stycznia 2016 r. Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przesłał do wiadomości Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej pismo nr WN-II.4100.387.2015 informujące o braku podstaw do interwencji nadzorczej w przedmiocie zwoływania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej wspólnych posiedzeń Komisji Rady. Ponadto zaznaczyła, że wspólne posiedzenia Komisji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej zwoływane były sporadycznie. Sytuacje takie miały miejsce, kiedy w posiedzeniach tych organów uczestniczyć mieli zaproszeni goście zewnętrzni, których obecność nie byłaby możliwa w przypadku zwołania każdej Komisji odrębnie. Opinie do projektów uchwał procedowanych na wspólnych posiedzeniach Komisji zazwyczaj przyjmowane były jednogłośnie przez wszystkich radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest statut gminy. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Jeżeli organ nadzoru nie podejmie czynności nadzorczych w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały, wówczas organ ten może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 93 ust. 1 u.s.g., to znaczy może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, natomiast nie może we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 27 czerwca 2013 r. i przekazała ją przy piśmie z dnia 2 lipca 2013 r. organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu. Nie naruszył Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 1 u.s.g. nakazującego przekazanie podjętych przez organ stanowiący – Radę Miejską w Kalwarii Zebrzydowskiej - uchwał w terminie 7 dni od daty ich podjęcia organowi nadzoru. Skarga Wojewody Małopolskiego na § 43 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXII/285/2013 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska została wniesiona pismem z dnia 8 marca 2016 r., a więc bez żadnych wątpliwości po upływie 30 dni od daty zakończenia prowadzenia postępowania nadzorczego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, a Sąd objął badaniem legalności § 43 załącznika nr 1 do ww. uchwały o następującej treści: ust. 1. Za zgodą Przewodniczących Komisji stałych Rady, Przewodniczący Rady zwołuje wspólne posiedzenie stałych Komisji Rady, ust. 2. Termin oraz porządek obrad wspólnego posiedzenia Komisji ustalają wspólnie Przewodniczący Komisji, ust. 3. Wspólnemu posiedzeniu Komisji przewodniczy Przewodniczący Rady lub jeden z Przewodniczących Komisji stałych wybranych w drodze uzgodnienia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Stosownie zaś do art. 21 ust. 4 u.s.g. w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Ponadto art. 19 ust. 2 u.s.g. wprost wskazuje, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Trafnie wskazuje w skardze Wojewoda, że z art. 21 ust. 4 u.s.g. wprost wynika, że w skład komisji mogą wchodzić wyłącznie radni, także pełniący funkcję przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, bez prawa udziału w głosowaniu. Trafnie podniósł w swojej skardze Wojewoda, że do kompetencji przewodniczącego rady gminy (Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej) nie może należeć zwoływanie wspólnych posiedzeń stałych komisji tej Rady Miejskiej. Kompetencje przewodniczącego rady gminy zostały enumeratywnie wyliczone w ustawie o samorządzie gminnym i w innych ustawach, i żadna z nich nie przyznanie przewodniczącemu prawa do zwoływania posiedzeń komisji rady gminy (organów wewnętrznych danej rady). Uregulowany w § 43 ust. 1 Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska tryb zwoływania wspólnych posiedzeń stałych komisji tej rady narusza prawo i to w dwojakim zakresie: po pierwsze przyznaje Przewodniczącemu Rady Miejskiej prawo do zwołania posiedzeń komisji tejże Rady po uzyskaniu zgody przewodniczących komisji stałych Rady; a po drugie pozwala na zwołanie jednego posiedzenia co najmniej dwóch lub nawet wszystkich stałych komisji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej. W tak zwołanym wspólnym posiedzeniu radni będący członami wszystkich zwołanych komisji podejmują uchwały w drodze głosowania co oznacza, że wbrew powołanemu art. 21 ust. 1 u.s.g. w posiedzeniu jednej komisji biorą udział wraz z prawem głosowania radni innych komisji i to tylko dlatego, że zwołano jedno wspólne posiedzenie kilku komisji. Wspólna praca wszystkich komisji stałych pod przewodnictwem Przewodniczącego jest sprzeczna z zasadami określającymi byt komisji oraz sens ich powoływania. Komisje są powoływane do realizowania określonych zadań, ich praca winna skupiać się na konkretnych, wskazanych w planie pracy komisji zadaniach, a nie na wspólnej pracy całej rady. W takiej sytuacji powoływanie komisji traci rację bytu, gdyż prace stałych komisji stają się niczym innym jak pracami całej rady lub też jej części, gdyż w skład komisji powołani mogą być jedynie radni. Dobitnie wynika to ze znajdujących się w aktach sądowych protokołów z już odbytych wspólnych posiedzeń stałych komisji. Liczba wszystkich radnych Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej liczy 15 osób i w tych wspólnych posiedzeniach komisji także uczestniczyło 15 radnych (akta sądowe sprawy, kart nr 8-26). Było to wiec nic innego jak nieformalne zwołanie samej Rady Miejskiej. Wprowadzony § 43 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 27 czerwca 2013 r. Nr XXXII/285/2013 Statut Gminy Kalwaria Zebrzydowska jest sprzeczny z prawem i ta sprzeczność ma charakter istotny. W zaskarżonym paragrafie w sposób niedopuszczalny uregulowany zasady odbywania wspólnych posiedzeń komisji stałych rady gminy i udziału w głosowaniu tych komisji przez radnych, nie będących członkami niektórych komisji. Tak wspólne zwołanie posiedzenia kilku komisji stałych nie powodowało, że komisje te traciły swój byt organizacyjny i powstawała ad hoc niejako jedna "zbiorcza" komisja stała. Nadal były to odrębne komisje, które jednak razem pracowały i razem głosowały nad jedną uchwałą. Skoro to naruszenie ma charakter istotny, to Sąd zobowiązany jest do unieważnienia § 43 załącznika nr 1. Sąd w tym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/11. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Wojewoda Małopolski jednocześnie pełni funkcję organu publikującego akty prawa miejscowego w dzienniku urzędowym danego województwa i zarazem jest organem nadzoru. Opublikowanie aktu prawa miejscowego ma nastąpić niezwłocznie po otrzymaniu takiego aktu od organu samorządu (tak stanowi art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 296), a to oznacza, że zasadniczo jedynie względy techniczne publikacji na stronie internetowej dziennika urzędowego mogą zakreślać termin opublikowania. Natomiast terminem do przeprowadzenia postępowania nadzorczego jest okres 30 dni od daty otrzymania takiego aktu. Nie wolno organowi nadzoru wstrzymywać publikację aktu prawa miejscowego tylko dlatego, że organ ten chciałby w pierwszej kolejności przeprowadzić czynności nadzorcze i ocenić, czy dany akt zawiera istotne wady prawne. Wręcz przeciwnie, ustawodawca nakłada na organ nadzoru w pierwszej kolejności publikację takiego aktu we właściwym dzienniku urzędowym, a dopiero potem dokonanie badania jego legalności. Tym samym wejście w życie zaskarżonego przepisu Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska nie stanowi żadnej przeszkody przed jego unieważnieniem. Obowiązujące przepisy wyznaczają maksymalną cezurę czasową badania legalności uchwał organów stanowiących samorządu i ten przedział czasowy zamyka się z upływem 30 dni od daty otrzymania uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru może jedynie wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt organu samorządu, którego sam nie zdążył unieważnić. Mając na uwadze przekazanie Wojewodzie Małopolskiemu uchwały z dnia 27 czerwca 2013 r. w pierwszych dniach lipca 2013 r. – okres dopuszczalnego postępowania nadzorczego zakończył się w sierpniu 2013 r. W dniu 20 stycznia 2016 r. Wojewoda Małopolski nie posiadał żadnej kompetencji do podjęcia we własnym zakresie jakiegokolwiek postępowania nadzorczego nad tą uchwałą. Tym niemniej było pewnym uchybieniem ze strony Wojewody dokonywanie w tym piśmie dokonywanie oceny § 43 Statutu Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Taka ocena nie stanowiła władczego działania organu nadzoru i nie ma podstaw prawnych Wojewoda do dokonywania takiej oceny. Wojewoda winien wystrzegać się takich działań, które nie mają wyraźnego umocowania prawnego. Wobec organów samorządu Wojewoda nie może podejmować dowolnych czynności i zawsze winien przestrzegać obowiązujących procedur nawet wtedy, gdy dotyczy to np. udzielania wyjaśnień. Oczywistym jest jednak i to, że pismo Wojewody z 20 stycznia 2016 r. nie stanowi uchybienia w tej sprawie. Co do zarzutu o wszczynanie przez Wojewodę odrębnej procedury sprawdzającej na wniosek mieszkańca Gminy, należy wskazać, że obowiązujące przepisy nie znają przy tym odrębnej procedury wszczynania postępowania nadzorczego przed wojewodą przez mieszkańca gminy. Nie ma istotniejszego znaczenia i ta argumentacja Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej, zgodnie z którą celem zwoływania wspólnych posiedzeń było umożliwienie uczestniczenia w nich zaproszonych goście zewnętrznych, których obecność nie byłaby możliwa w przypadku zwołania każdej Komisji odrębnie. Chęć zaproszenia gości nie może prowadzić do naruszenia prawa. Także nie ma znaczenia częstotliwość zwoływania wspólnych posiedzeń oraz sposób głosowania, tzw. podejmowania zazwyczaj jednomyślnych uchwał na wspólnych posiedzeniach komisji. Te okoliczności są irrelewantne dla oceny legalności § 43 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 21 ust. 1 i 4 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. i art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, stwierdzać nieważność § 43 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały.