III SA/Wr 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Kamila Paszowska - Wojnar (sprawozdawca), Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r., sprawy ze skargi A. C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 23 września 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 do maja 2020 r., , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, nr [...] z dnia 10 sierpnia 2020 r., , A. C. (dalej jako: skarżąca, strona) złożyła w dniu 8 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy (dalej jako: organ) odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za wnioskowany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., a tym samym nie spełniła wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 23 września 2020 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Organ powołał się na treść art. 31 zq ust. 3 i 8 ustawy COVID i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za wskazany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że deklaracje za miesiące od marca do maja 2020 r. zostały złożone po ustawowym terminie. Strona w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie jej w całości, a w konsekwencji o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 2 stycznia 2020 r. złożyła elektronicznie dokumenty dotyczące zmiany kodu ubezpieczenia z 051000 na 059000, a w dniu 1 lutego wysłała deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. Z uwagi na to, że w deklaracji za miesiąc luty ustaliła najniższą obowiązującą podstawę składek, zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej ZUS w poradniku "Zwolnienie z obowiązku przekazywania dokumentów", jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Podkreśliła, że od marca 2020 r. deklarację są klonowane przez ZUS, a na dzień wniesienia skargi w programie "Płatnik" znajdują się klony deklaracji do sierpnia 2020 r. włącznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 10 sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID. W myśl art. 31zo ust. 1 tej ustawy, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy COVID, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W sprawie bezspornym jest, że deklaracje rozliczeniowe (deklaracja za marzec, kwiecień i maj 2020 r.) nie zostały złożone przez skarżącą w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. i to było powodem odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że deklaracje są "klonowane" przez organ. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona przed wydaniem niekorzystnych dla niej decyzji była przez ZUS w jakikolwiek sposób informowana o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależy pozytywne rozstrzygnięcie jej wniosku. ZUS nie wykazał także w uzasadnieniach swoich decyzji, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podkreśla, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 496/2, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20 (oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zauważyć należy, że do postępowania w zakresie przyznania przedmiotowego zwolnienia, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 k.p.a., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, zgodnie z którymi organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a. dotyczący obowiązku organu wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. Wskazać także należy, że w następstwie wpływu wniosku organ powinien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W konsekwencji organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis art. 79a § 1 k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił stronie skarżącej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie, wyłączyło jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że organ działając w przeświadczeniu, że strona nie spełniała warunku uzyskania zwolnienia, zgodnie z art. 79a k.p.a. był zobligowany do poinformowania strony skarżącej o tym fakcie. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ nie pouczył ani tym bardziej nie wyjaśnił stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach badanej sprawy brak. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych. W niniejszej sprawie, skarżąca kierując się informacją ze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, trwała w przekonaniu, że należy do grupy zwolnionej z obowiązku składania dokumentów, począwszy od miesiąca, w którym zadeklarowała najniższą podstawę składek ją obowiązujących, a deklaracje od marca 2020 r. są "klonowane" przez organ. Należy z tego wnioskować, że gdyby wcześniej wiedziała o konieczności złożenia deklaracji, to najprawdopodobniej by je złożyła. Strona skarżąca uzyskała informację za późno – dopiero w decyzji odmawiającej wnioskowanego zwolnienia. Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.), chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Oznacza to, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. (jeżeli nie była z tego obowiązku zwolniona). Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Ponownie rozpatrując sprawę, organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W przypadku ustalenia, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji, organ wezwie skarżącą do jej złożenia. Nawet bowiem, jeżeli strona skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to ZUS nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień (w szczególności art. 79a k.p.a.), których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt GSK 496/21, CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z dnia 10 sierpnia 2020 r.