III SA/Wr 1457/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia - w ramach postępowania wznowieniowego - decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. cofającej na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania H. N. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] 1982 r. w przedmiocie cofnięcia H. N. na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, działając na podstawie art. 146 § 1, art. 145 §1 pkt 1,2 i 5, art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm. dalej w skrócie k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionym przez organy administracji stanem faktyczny doszło w sytuacji, gdy pismem z dnia [...] 2014 r H. N. złożył do Prezydenta Miasta S. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] 1982 r, w przedmiocie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, wskazując w uzasadnieniu, że [...] 2014 r, jako pokrzywdzony, uzyskał w Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu we W. wiedzę, że w postępowaniu cofającym zezwolenie na prowadzenie [...] organy te współdziałały z SB i MO, co daje podstawę do wznowienia postępowania. H. N. dołączył otrzymane z IPN kopie dokumentów akt paszportowych, w których zawarta jest adnotacja funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa w S.. Pismem z dnia [...] 2014 r. H. N. złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z [...] 1982 r. prostując poprzednio złożoną skargę poprzez wskazanie jako podstawy prawnej wniosku art.145 §1 pkt. 1 i 2 k.p.a. z powołaniem się na adnotację zawartą w aktach paszportowych. Pismem z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta S. poinformował H. N., że sprawa ta została rozstrzygnięta prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r, sygn. akt llI SA/Wr 9/12 w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 1982 r. oraz z dnia [...] 2012 roku, sygn. akt III SA/Wr 28/12, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia na stale zezwolenia na prowadzenie "publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, które wiążą tut. organ, co nie daje podstaw do wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] 2014 r. H. N. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z kolejnym pismem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] .1982 r, z załączoną informacją z Internetu opisującą fakty z okresu stanu wojennego, w tym działania represyjne byłego Prezydenta Miasta S., opracowanie IPN pn. "[...] ([...]-[...])" Warszawa 2001, celem włączenia jako dowód do akt sprawy. Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosków H. N. postanowieniem z dnia [...] 2015 r, odmówił wznowienia postępowania uzasadniając, że przedłożony przez stronę do wniosku dowód w postaci opracowania IPN "[...] ([...]-[...]) " Warszawa 2001 i ksero akt paszportowych w sposób oczywisty nie mają związku z twierdzeniem strony dotyczącym podstaw wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 1982 r. Na to postanowienie Prezydenta Miasta S. H. N. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie złożonych przez H. N. wniosków z dnia [...] 2014 r. oraz z dnia [...] 2014 r roku Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] 2015 r. postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] 1982 r. Po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, co do zasadności jego wznowienia, organ I instancji decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] 1982 r. w przedmiocie cofnięcia H. N. na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. po zrelacjonowaniu postępowania wskazało, że z przeprowadzonego postępowania wznowieniowego wynika, iż przywołane we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta S. z nr [...] przesłanki z art.145 § 1 pkt 1 i 2 oraz 5 k.p.a. nie zostały spełnione. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ wskazał, że brak jest stwierdzenia o fałszywości dowodów wyrokiem sądu, jak też wyroku, że decyzja, której wniosek o wznowienie dotyczy była wydana w wyniku popełnienia przestępstwa. SKO zaznaczyło, że również brak jest wykazania przeprowadzonymi w sprawie dowodami, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przypomniało, że decyzja z dnia [...] 1982 r. nr [...] została wydana z uwagi na fakt dwukrotnego ukarania za wykroczenia popełnione w związku z prowadzoną nagannie działalnością transportową a ponadto okolicznościami nie wymienionymi w przepisach stanowiących podstawę prawną cofnięcia zezwolenia, tj. naganną postawą H. N.. Organ przywołał upomnienie Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia [...] 1981 r., pismo Wojewódzkiego Zrzeszenia Prywatnego Handlu i Usług w W. z dnia [...] 1981 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1983 r., decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, zaś wyrokiem z dnia [...] 1983 r. skarga H. N. została oddalona. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że ostatecznym postanowieniem Sąd Apelacyjny we W. z dnia [...] 2009 r., sygn. akt [...] zostało utrzymane w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] 2009 r. sygn. Akt [...], uznające za nieważne orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Wojewodzie W. z dnia [...] 1982 r. dotyczące popełnienia przez H. N. wykroczenia w dniu [...] 1982 r. i utrzymujące w mocy orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Prezydencie Miasta S. z dnia [...] 1982 r. dotyczące popełnienia wykroczenia w dniu [...] 1982 r. Organ wskazał, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt V KO 24/15 prawomocnie oddalił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] 2009 r. sygn. akt [...] utrzymujące w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] 2009 r. sygn. Akt [...]. Oznacza to zatem że nie zostały ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ podkreślił, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] 1982r. nr [...] było ukaranie przez Kolegium ds. Wykroczeń H. N. za naganne prowadzenie działalności transportowej taksówką osobową. SKO podkreśliło, że w zakresie wydanych orzeczeń prawomocnie wypowiedział się Sąd Apelacyjny we W. postanowieniem z dnia [...] 2009 r. i w tym zakresie prawomocnie została zakończona sprawa wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 9/12 w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego - zarobkowego przewozu osób taksówką osobową oraz z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 28/12. Mając powyższe okoliczności na uwadze, w ocenie Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, albowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wskazanym przywołanymi we wniosku o wznowienie postępowania, przesłankami wznowienia postępowania nie wykazało, że te przesłanki istnieją, co mogłoby prowadzić do konkluzji, że pomimo przedawnienia, o którym jest mowa w art. 146 kpa, istnieją podstawy do zastosowania normy art. 151§2 k.p.a. H.N. nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i następne poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków i ich konfrontacji, nie uzyskanie zezwolenia właściwego organu na zwolnienie ich z tajemnicy służbowej, nie zgromadzenie wnioskowanych dowodów lub zawnioskowanych i mu przedłożonych przez ich pominięcie, nie wyłączenie organu z podjęcia przedmiotowej decyzji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Ponadto zarzucił "podjęcie przedmiotowej decyzji o odmowie zamiast o jej unieważnieniu stwierdzenia nieważności jako że decyzję podjęto w wyniku przestępstwa tj. z udziałem organów SB jak fakt ten należy ocenić." Biorąc pod uwagę powyższe zarzutu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sparwie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jego zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014r. poz 1647), stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467). W sprawie niniejszej warto na wstępie wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt: II SA/Bk 372/07 LEX nr 341059). Sąd administracyjny ocenia zatem, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzegł jednak istotne braki dowodowe w postaci dokumentacji związanej z postępowaniem w sprawie wszczętej wnioskiem o wznowienie postepowania z dnia [...] 2014 r. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak istotnych dowodów w tym w szczególności samego wniosku skarżącego o wznowienie postepowania zakończonego decyzja ostateczną nr [...] z [...] 1982 r. w przedmiocie cofnięcia na stałe zezwolenia na prowadzenie publicznego transportu drogowego – zarobkowego przewozu osób taksówką osobową, w aktach brak jest również kolejnych wniosków skarżącego o wznowienie postępowania z [...] 2014 r. oraz z [...] 2014 r. Sąd nie znajdując ww, wniosków stwierdził, że brak jest również dołączonych do wniosków (zgodnie z relacją organu) kopii dokumentów akt paszportowych z Instytutu Pamięci Narodowej i adnotacji funkcjonariusza służby bezpieczeństwa. Ponadto do akt nie dołączono postanowienia z [...] 2015 r. Prezydenta Miasta S. w którym odmówił skarżącemu wznowienia postępowania, postanowienia Samorządowego Kolegium w W. z [...] 2015 r. uchylającego w całości ww. postanowienie organu pierwszej oraz decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] 1982 r. Sąd stwierdza, że akta sprawy nie zawierają dokumentów od pierwszego wniosku skarżącego z [...] 2014 r. do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2015 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] 2015 r. Powyższe dokumenty są istotne stanowią bowiem podstawę do orzekania w niniejszej sprawie. Brak wniosków skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] 1982 r. nie pozwalają stwierdzić, czy zarzuty podnoszone przez skarżącego i zawarte we wnioskach z [...] 2014 r., [...] 2014 r., [...] 2014 r. pokrywają się z zarzutami, na które powoływał się skarżący we wcześniejszych wnioskach o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] 1982 r., które zakończone zostały wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 9/12 oraz z 8 listopada 2012 roku, sygn. akt III SA/Wr 28/12. Natomiast brak dołączonych do wniosków dokumentów nie pozwala stwierdzić co dokładnie zawierały i czy w swej treści odpowiadają znajdującym się w aktach sprawy kopii akt z IPN. Natomiast brak orzeczeń organu pierwszej i drugiej instancji (postanowienia z [...] 2015 r. Prezydenta Miasta S., postanowienia Samorządowego Kolegium w W. z [...] 2015 r., decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] 2015 r.) odnoszących się do ww. wniosków uniemożliwia prawidłową ocenę legalności rozpoznawanej sprawy. Brak dołączenia kluczowych dowodów na okoliczności będące istotą sporu, przy rozbieżnych stanowiskach stron powoduje, że Sąd nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń zarówno organu jak i strony skarżącej. Sąd stwierdza ponadto, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się dokumenty zupełnie z nią nie związane takie jak: decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2016 r. nr [...], która zapadła po rozpoznaniu odwołania E. L. od decyzji Starosty S. z [...] 2016 r. nr [...] dotycząca zatrzymania prawa jazdy oraz odwołanie E.L. . Sąd wskazuje również, że akta nie są ponumerowane, co w znaczący sposób utrudnia ich lekturę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast w myśl postanowień § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien szczegółowo wyjaśnić jakie zarzuty i w ramach konkretnie, którego postępowania wznowieniowego zostały złożone oraz wykazać to stosownymi dowodami w taki sposób aby twierdzenia organu mogły podlegać weryfikacji przez sąd administracyjny. W szczególności w prawidłowy sposób organ II instancji powinien odnieść się do kwestii, pozbawienia skarżącego możliwości wykonywania pracy zawodowej z powodu okoliczności nie wymienionych w przepisach stanowiących podstawę prawną cofnięcia zezwolenia, tj. nagannej postawy skarżącego. Organ powinien dokonać powyższego ustalenia po skompletowaniu akt administracyjnych w sprawie w prawidłowy sposób. Ponadto SKO w W. powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z 22 lipca 2015 powinno odnieść się do treści uzasadnienia tego postanowienia, w szczególności do stwierdzenia Sądu Najwyższego, że ".. jakkolwiek przedstawiona przez wnioskodawcę notatka SB....może wskazywać na powiązanie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] 1982 r. nr [...] ..." i pod tym kątem dokonać oceny zeznań przesłuchanych w sprawie świadków dodatkowo biorąc pod uwagę upływ czasu i realia tamtych czasów. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny ze względu na naruszenia przepisów postępowania wskazane, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania był art. 200 p.p.s.a.