III SA/Wr 146/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Asesor WSA Anetta Chołuj, Protokolant: Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego o d d a l a skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z [...] ([...]) - umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek J. i B. K. o rozgraniczenie dotyczył nieruchomości położonej we wsi D., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb D. jako działka [...], [...] stanowiącej własność Gminy T.; sąsiadujące działki to działka [...] - będąca własnością L. A. N., działki [...] i [...] - będące własnością Skarbu Państwa. Wskazano, że organ I instancji wszczął postępowanie postanowieniem z [...]. Organ ten ustalił jednak, że J. i B. K. nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości, bezumownie zajmują budynek mieszkalny i obiekty gospodarcze będące własnością Gminy. Stwierdzono też, że z uwagi na wniosek J. i B. K. i przeznaczenie działki na sprzedaż Gmina zleciał dokonanie wskazania granic działki a okazany przebieg tych granic okazał się niesporny. W oparciu o powyższe przyjęto, że wnioskodawcy nie legitymują się prawami strony we wszczętym postępowaniu rozgraniczeniowym - stąd na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzono. Organ odwoławczy zważył, że nie zaistniały przesłanki do rozgraniczania nieruchomości a wnioskodawcy nie wykazali skutecznie swego interesu prawnego w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że J. i B. K. wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy T. o wydzierżawienie przedmiotowej działki, użytkowanej przez nich od wielu lat. W dniu 7.02.2002 r. zlecono D. Biuru Geodezji i Terenów Rolnych wskazanie granic działki wraz ze sporządzeniem opisu i mapy nieruchomości. W czynnościach okazania granic działki stanowiącej własność Gminy udział brali także właściciele działek sąsiednich. Okazane granice wszyscy właściciele przyjęli bez zastrzeżeń. Ustalono też, że na rzecz właściciela działki [...] (L. N.) ustanowiono służebność przejazdu i przechodu przez przedmiotową działkę [...]. Służebność drogi koniecznej została ustanowiona aktem notarialnym z [...] i ujawniona w księgach wieczystych. W dniu 9.05.2002 r. p. K. wniósł o rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca twierdził, że dokonany podział nie jest zgodny ze stanem faktycznym utrzymującym się od ponad 30 lat, pozbawia go dostępu do strychu oraz wejścia/wyjścia na ulicę i z podwórza. Organ odwoławczy wskazał, że małżonkom K. zaproponowano zawarcie umowy najmu nie wykluczając możliwości sprzedaży im - jako najemcom - nieruchomości. Z akt wynika, że 8.01.2003 r., p. K. wnieśli zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy z ich wniosku o rozgraniczenie nieruchomości a uwzględnienie zażalenia postanowieniem SKO z dnia [...] spowodowało wszczęcie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy T. postanowieniem z [...]. W odpowiedzi na to postanowienie - jak wyjaśniono – D. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. poinformowało organ, że [...], jednostka dokonała ustalenia granic przyjętych przez właściciela działki i właścicieli działek sąsiednich - jako niesporne. Wywodzono dalej, że materialnoprawną podstawę w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym stanowią przepisy ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Podniesiono, iż rozgraniczanie ma na celu ustalenie granic przez określenie położenia punktów granicznych i ich utrwalenie znakami granicznymi; czynność ustalania granic dokonuje geodeta biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty. Wynikiem ustalania przebiegu granic jest protokół graniczny, w razie sporu geodeta nakłania strony do ugody, jeżeli ustalenie granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron wówczas wydawana jest decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości; w razie sporu co do przebiegu linii granicznych lub gdy nie ma podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu organ winien postępowaniu umorzyć i przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi. Podniesiono, że podstawową przesłanką do wszczęcia postępowania jest spór co do przebiegu linii granicznej lub jeżeli nastąpiło zatarcie granic, wątpliwości co do ich przebiegu. Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy - z uwagi na brak interesu prawnego wobec braku sporu co do granic nieruchomości między właścicielami - nie są stroną w tym postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania. W ocenie organu odwoławczego podstawą do ustalenia przymiotu strony są przepisy prawa materialnego, w niniejszej sprawie interes prawny wywodzić należy także z kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego (art.152, 153) i kodeksu postępowania cywilnego. W oparciu o powyższe stwierdzono, że przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym ma właściciel; stroną może być także posiadacz samoistny, (bowiem domniemywa się, że posiadanie jest zgodne z prawem) i posiadacz zależny. Jednak przy rozbieżności interesów o przebiegu linii granicznej ma prawo wypowiadać się właściciel. W sprawie, w której właścicielem działki jest Gmina, niekwestionująca przebiegu granic, a J. i B. K. nie posiadają dokumentu określającego ich prawa podmiotowe - w ocenie organu odwoławczego nie można przyznać im w postępowaniu o rozgraniczenie przymiotu strony. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem małżonkowie J. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagając się w niej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnieśli zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a to art. 7,8,75,77,81 a przede wszystkim art. 28 i 105 powołanej ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że istotą sprawy jest to czy mają przymiot strony w spornym postępowaniu administracyjnym. Skarżący wywodzili, że przymiot strony tegoż postępowania mają, bowiem zgodnie z art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Twierdzili przy tym, że są samoistnymi posiadaczami w dobrej wierze części spornej działki od przeszło 30 lat, podnieśli, iż ponad 30 lat temu wybudowali na niej garaż, zabudowania gospodarcze, które służą ich lokalowi mieszkalnemu, jaki zajmują w budynku mieszkalnym usytuowanym na tej działce. W ocenie skarżących dokonane rozgraniczenie chce ich pozbawić dojazdu i dojścia do zabudowań a w budynku już pozbawiono ich dotychczasowego wejścia do lokalu mieszkalnego. Zdaniem małżonków K. zaistniały przesłanki do przyjęcia, że nabyli prawo własności do w/w gruntu przez zasiedzenie. Podnieśli też, że organy obu instancji były zgodne co do tego, iż skarżący są samoistnymi posiadaczami przedmiotowej nieruchomości - skoro jako okoliczność niesporną organy przyjęły, że J. i B. K. bezumownie korzystają z niej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zasadności decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte na wniosek J. i B. K. postanowieniem z dnia [...]. Za podstawę prawną umorzenia przyjęto art.105 kodeksu postępowania administracyjnego; w ocenie organów administracyjnych obu instancji postępowanie było bowiem bezprzedmiotowe a to z uwagi na fakt, że małżonkowi K. nie mają przymiotu stron postępowania o rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości. Organy administracyjne stały bowiem na stanowisku, że podstawową przesłanką do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest spór co do przebiegu granic, ich zatarcie lub wątpliwości co do ich przebiegu. Skoro zaś w niniejszej sprawie, jak ustalono, właściciele nieruchomości nie kwestionowali we wcześniejszych czynnościach geodezyjnych granic prawnych nieruchomości to J. i B. K. - jako bezumowni posiadacze tej nieruchomości - nie mogą kwestionować przebiegu jej granic; nie są zatem stroną takiego postępowania, nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, jak zasadnie zauważyli skarżący, istotą sporu jest to, czy w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości przysługuje im przymiot strony takiego postępowania. Ważąc prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez organy administracyjne wskazać należy, iż zgodnie z art.28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Generalnie podstawy obowiązku czy interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym poszukiwać należy w przepisach administracyjnego prawa materialnego, takie przepisy bowiem stwarzają legitymację procesową strony postępowania administracyjnego. Podnieść jednak należy, że postępowanie rozgraniczeniowe - unormowane przepisami ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1089 ze zm.), w szczególności przepisami zawartymi w rozdziale 6 (art. 29-39) - jest postępowaniem specyficznym. Rozgraniczanie nieruchomości dokonane może być bowiem w dwóch trybach, a to w postępowaniu administracyjnym i w ewentualnie następującym po nim postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym w sytuacjach przewidzianych art.33 ust.3 i art.34 ust.2). Właśnie możliwość wystąpienia w/w "dwuetapowość" postępowania wskazuje, że dla oceny, kto może być stroną postępowania rozgraniczeniowego wziąć pod uwagę należy także art. 510 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tym przepisem "zainteresowanym w sprawie jest każdy czyich praw dotyczy wynik postępowania (...)". Oczywiste wydaje się, że katalog podmiotów, którym przypisać można walor stron postępowania rozgraniczeniowego winien być tożsamy zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze przy ocenie czy wnioskodawcy postępowania rozgraniczeniowego przysługuje przymiot strony wziąć należy więc pod uwagę nie tylko interes prawny wynikający z przepisów administracyjnego prawa materialnego ale także czy wynik rozgraniczenia dotyczy praw tej osoby w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. A zatem przyjąć należy, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym zainteresowanymi i posiadającymi interes prawny niewątpliwie i w każdej sytuacji mogą być właściciele i współwłaściciele nieruchomości. Nadto, co do zasady - abstrahując od konkretnych okoliczności sprawy - przymiot strony (wobec treści art.510 kpc) przypisać można także użytkownikom wieczystym, posiadaczom (samoistnym-władającym rzeczą jak właściciele i zależnym-władającym rzeczą jak mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą) oraz osobom, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu (vide wyrok SN z dnia 13.04.1988r. sygn.akt III CZP 23/88 oraz wyrok NSA z dnia 21.09.2000r. sygn.akt II SA/Łd 1077/97). Z akt sprawy wynika, jak słusznie ustaliły to organy administracyjne, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina, która nie kwestionowała granic nieruchomości; potwierdza to protokół ustalenia i okazania granic. Zasadnie też ustalono, że J. i B. K. z przedmiotowej nieruchomości korzystają bezumownie. Wobec zawartych w skardze twierdzeń, że nieruchomość tą nabyli oni przez zasiedzenie - wskazać należy, iż ustalenie prawa własności skarżących należy do kompetencji sądu powszechnego nie zaś do organu administracyjnego czy do sądu administracyjnego. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie powinno zatem budzi wątpliwości, że nie ma podstaw do przyjęcia aby byli oni właścicielami przedmiotowej nieruchomości - uprawnionymi z tego tytułu do bycia stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba też podnieść, że nawet jeżeli J. i B. K. są - jak twierdzili - posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości (zgodnie z zasadą domniemania posiadania samoistnego - art.339 kodeksu cywilnego) nie przesądza to kwestii ich interesu prawnego i nie daje im przymiotu strony mogącej skutecznie wnosić o rozgraniczenie nieruchomości, skoro właściciel tej nieruchomości nie kwestionuje jej granic prawnych. Nie bez znaczenie dla oceny interesu prawnego wnioskodawców rozgraniczania nieruchomości jest, że unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określają sposoby zakończenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości w sposób wyczerpujący. W szczególności zgodnie z art.33 ust.1 powołanej ustawy wójt (...) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości jedynie jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W myśl zaś art.34 ust. 2 organ administracyjny umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi w sytuacji, gdy w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, w której mowa w powołanym wyżej art.33 ust.1(...). Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zna innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, a zatem inne zakończenie tego postępowania nie jest dopuszczalne. Z powyższego wywieść należy, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się - celem jego załatwienia (decyzją o rozgraniczeniu bądź przez umorzenie i przekazanie sprawy sądowi powszechnemu) - jedynie, gdy istnieje między właścicielami nieruchomości spór co do przebiegu granic i gdy nie zawrą oni ugody. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skoro zatem między właścicielami sąsiadujących nieruchomości nie ma sporu co do przebiegu granic, w tym właściciel przedmiotowej nieruchomości granic tych nie kwestionuje - uprawnione było przyjęcie przez organy administracyjne, że skarżący J. i B. K. nie posiadają legitymacji procesowej w postępowaniu rozgraniczeniowym przedmiotowej nieruchomości. Jak już wyżej zważono, mimo iż - co do zasady - posiadacz nieruchomości może mieć interes prawny w rozgraniczeniu i wynik rozgraniczenia może dotyczyć jego praw do tej nieruchomości to jednak, skoro właściciel nie jest w sporze co do przebiegu granic, nie sposób przyjąć aby rozgraniczenie dotyczyło praw/obowiązków właściciela nieruchomości i jej posiadacza w sposób odmienny. Tym samym w tego typu sytuacjach posiadacz nie może być uznany za osobę posiadającą interes prawny a w konsekwencji za stronę postępowania rozgraniczeniowego. Nie do przyjęcia jest bowiem stan, w którym interes prawny właściciela nieruchomości i jej posiadacza byłyby sprzeczne z sobą. Dalszą kwestią jest to, jakiej treści orzeczenie winno zapaść w przypadku stwierdzenia braku legitymacji po stronie wnioskodawcy postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności rozważenia wymagało czy organ administracyjny winien odmówić wszczęcia takiego postępowania czy też winien je wszcząć a następnie umorzyć (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). W ocenie Sądu podzielić należy pogląd, że skoro treść art.30 ust.3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje na konieczności wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (odmiennie aniżeli art.61§3 kpa) a przy tym brak regulacji o możliwości odmowy wszczęcia postępowania to ustalenie, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony skutkować będzie umorzeniem wszczętego postępowania na podstawie art.105 kpa (vide glosa do powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 21.09.2000 r. - OSP 2002/7-8/99 t. 1 i 2). Postępowanie wszczęte z wniosku osoby nie będącej stroną postępowania rozgraniczeniowego, nie mającej interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu ocenić należy bowiem jako pierwotną, podmiotową bezprzedmiotowość postępowania. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, organy administracyjne nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wyjaśnić przy tym należy, że po myśli art.1 §1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art.3§1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy). Skoro w sprawie nie stwierdzono uchybień prawa (procesowego czy materialnego) - nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, działając na podstawie art.151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.