III SA/Wr 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk, Józef Kremis (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi V L na decyzję S K O we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P W z dnia [...] r. (nr....); II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją SKO we W – po rozpatrzeniu odwołania VL od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W , decyzji N W O D w Z D i Kwe W z dnia [...] r. (Nr....) w sprawie nałożenia, z rygorem natychmiastowej wykonalności, obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej Nr[...] – ulicy K we W (oznaczonego geodezyjnie jako działka Nr [...] obręb O[...] – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p."). Podstawę prawną pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 104, 107 i 108 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie informacji D B S , realizującego inwestycję "Rozbudowa kanalizacji osiedla O – ul. K", zostało wszczęte ([...] r.) postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, co polegało na wyłączeniu części gruntu o pow. [...] m2 przez umieszczenie w pasie drogowym płotu drewnianego i faktycznym połączeniu tej części z przyległą nieruchomością (oznaczoną geodezyjnie jako działka Nr[...] , [...] , obręb [...] ), której właścicielem jest V L. Postępowanie wykazało, że strona nie uzyskała stosownego zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego i o takie zezwolenie nie występowała. Organ pierwszej instancji podkreślił, że konieczną, a zarazem wystarczającą, przesłanką zastosowania dyspozycji art. 36 u.d.p. jest sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jednakże drewniany płot ustawiony przez stronę nie jest takim obiektem. Na postawie art. 108 k.p.a. pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na ważny interes społeczny jakim, według zarządcy drogi, jest zapobieżenie nieuzasadnionemu przedłużaniu realizacji budowy infrastruktury technicznej, tj. rozbudowy kanalizacji osiedla [...] W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji V L wniósł o uchylenie tego aktu i anulowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, zarzucając nieuwzględnienie sytuacji gruntu o pow. [...] m2, w szczególności zaś zadrzewienia działki drzewami o znacznych gabarytach i wielkości, których usunięcie wymagać będzie kolejnego postępowania administracyjnego, oraz nieprzeprowadzenie postępowania z udziałem skarżącego, co uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień i opisania sytuacji spornej nieruchomości, w tym szczegółów związanych z jej nabyciem i świadomością skarżącego co do części działki objętej zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu odwołania V L podniósł, że nie jest dla niego zrozumiałe z jakich względów kwestionowana decyzja została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, obciążający właśnie skarżącego. W ten sposób zarządca drogi próbuje, zdaniem strony, przenieść na skarżącego skutki własnej opieszałości, o czy świadczy chociażby fakt, że decyzja wydana w dniu [...] r. została doręczona skarżącemu dopiero [...] r. Ponadto, organ pierwszej instancji nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania wyjaśniającego z udziałem strony, gdyż – mimo stawienia się skarżącego u zarządcy drogi w terminie określonym w wezwaniu pochodzącym od tegoż zarządcy – skarżący nie zastał żadnej osoby, która orientowałaby się w sprawie, a więc nie miał możliwości złożenia wyjaśnień osobie uprawnionej do prowadzenia postępowania administracyjnego. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie istnieją okoliczności, które – w ocenie skarżącego – mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie zarządcy drogi. Skarżący podkreślił, że stał się właścicielem nieruchomości położonej we W przy ul. J [...] wskutek spadkobrania po swojej[..] , a więc nie znał rzeczywistego stanu nieruchomości. Według skarżącego, do dnia doręczenia mu pierwszego pisma w sprawie, uważał on, że sporna – jak się okazało – część nieruchomości stanowiła jego własność. Dopiero po bliższym zainteresowaniu się sprawą, skarżący uzyskał informację od poprzedniego właściciela nieruchomości, że sporna część działki stanowi własność Gminy W, a poprzedni właściciel gruntu, należącego obecnie do skarżącego, użytkował sporną część działki na zasadzie dzierżawienia od właściciela, czyli od Gminy W. W takiej sytuacji skarżący zauważa, że nie wie na czym miałoby polegać "przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego", skoro nie zna stanu nieruchomości sprzed objęcia jej w użytkowanie przez poprzedniego właściciela nieruchomości odziedziczonej przez skarżącego. Zdaniem skarżącego, istotne w sprawie jest i to, że najsensowniejszym sposobem zagospodarowania spornego gruntu byłoby oddanie go w posiadanie zależne (dzierżawę) skarżącemu, gdyż na potrzeby publiczne, tj. cele drogowe, grunt ten jest całkowicie nieprzydatny. Dzieje się tak choćby z tego powodu, że na tym gruncie znajdują się drzewa (kilkadziesiąt lub nawet ponad sto), których wielkość wskazuje na potrzebę uzyskania zezwolenia na ich wycięcie. Nie można też – według skarżącego – tracić z oczu funkcji ekologicznej tych drzew, które stanowią poważną izolację i filtr przed narastającym ruchem drogowym i hałasem, a próba ich usunięcia spotka się z pewnością z oporem innych mieszkańców najbliższej okolicy. W związku z takim stanem rzeczy, skarżący zadeklarował wolę ugodowego zakończenia sprawy przez nawiązanie odpowiedniego stosunku prawnego z Gminą W co do dalszego, należytego opiekowania się spornym gruntem przy regulowaniu wszelkich zobowiązań wobec jego właściciela. Skarżący zauważył również, że w obecnym układzie własnościowym nie jest już możliwe wykorzystanie spornej działki na cele związane z drogą (cele publiczne), co wynika z załączonej do odwołania mapy. Układ nieruchomości należącej do skarżącego i spornej działki wskazuje, że sensowne użytkowanie tej ostatniej na cele drogowe nie jest możliwe bez kolizji z częścią nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Ponadto, na linii ewentualnej inwestycji drogowej, poza terenem będącym własnością skarżącego, znajduje się również dom położony przy ul. K, który praktycznie wyklucza racjonalność takiej inwestycji. Zdaniem skarżącego, podkreślenia wymaga i to, że skarżący w rozmowie z bezpośrednimi wykonawcami prowadzonej w okolicy spornej działki inwestycji uzyskał informację, że mająca być zlokalizowana na spornym gruncie jedna studzienka kanalizacyjna, może zostać umieszczona bez żadnych problemów po drugiej stronie ulicy, zwłaszcza gdy się uwzględni utrudnienia przy wykonywaniu prac (silne zadrzewienie i konieczność usuwania drzew i korzeni). SKOwe W nie znalazło podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, utrzymując zaskarżony akt w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji dokonał wykładni art. 36, 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p., dochodząc do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do nakazania skarżącemu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, skoro – jak przyznaje nawet V L w odwołaniu – doszło do zajęcia pasa drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Po szerokim omówieniu – ujętych w art. 7, 9, 10 § 1 i 3, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. – reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji spełnił standardy proceduralne określone w tych przepisach, co miałoby jednoznacznie wynikać z analizy zebranego materiału dowodowego. Według organu odwoławczego, pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału od jego wszczęcia aż do wydania decyzji. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji jest – zdaniem Kolegium – kwestia, czy nieruchomość zajmowana przez VL może być wykorzystywana na cele drogowe i jakie to rodzi konsekwencje dla nieruchomości sąsiednich. W ocenie Kolegium, rygor natychmiastowej wykonalności został racjonalnie umotywowany w zaskarżonej decyzji, jako że w interesie społecznym leży rozbudowa kanalizacji osiedla O, czemu stoi na przeszkodzie samowolne zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wiu V L wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W, zarzucając rozstrzygnięciu: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w sprawie poprzez brak możliwości ustosunkowania się strony do każdej z podjętych przez organ czynności w trakcie prowadzonego postępowania; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to nieuwzględnienie przez organ wydający decyzję możliwości obecnego i rzeczywistego wykorzystania zajętego terenu. W uzasadnieniu skargi V L podniósł, że na etapie postępowania, w którym obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, skarżący nie został dopuszczony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym przy prowadzonych czynnościach pomiarowych i sprawdzających. Takie postępowanie organu naruszyło, zdaniem skarżącego, art. 10 § 1 i 3 k.p.a. i uniemożliwiło mu wypowiedzenie i odniesienie się do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych żądań. Skarżący wskazał również, że rozebranie i usunięcie z pasa drogowego drewnianego ogrodzenia, nie spowoduje zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania spornego terenu ze względu na obecną, inną niż zakładana, sytuację i położenie. Takie działanie jest zatem sprzeczne z zasadami społecznymi i narusza interes strony postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO we W wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody świadczące o respektowaniu przez organ pierwszej instancji zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Kolegium zauważyło ponadto, że również w postępowaniu odwoławczym skarżący był informowany (pismo z dnia [...]r.) o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a., jednakże pismo kierowane do strony zostało zwrócone do Kolegium z adnotacją o niepodjęciu przesyłki w terminie. Także drugi z zarzutów nie może być uwzględniony, gdyż – jak stwierdziło Kolegium – faktyczna możliwość wykorzystania terenu na projektowane inwestycje publiczne nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia samowolnego zajęcia pasa drogowego (nieruchomości stanowiącej własność Gminy W). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane przez VL rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na orzeczenie o nałożeniu na skarżącego obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Stosownie do dyspozycji art. 36 u.d.p., który stanowił materialno-prawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zastosowanie przywołanego unormowania wymaga, po pierwsze, ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy, po drugie zaś wykazania, że taki czyn jest nielegalny, a więc, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Zarządca drogi skierował decyzję do skarżącego, uznając go za podmiot właściwy do wykonania obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, mimo że nie wyjaśnił, kto i kiedy zajął ten pas drogi oraz dokonał zadrzewienia spornej działki. Tymczasem, na podstawie obecnego stanu tej działki (co odzwierciedla zdjęcie zamieszczone w aktach administracyjnych), zwłaszcza zaś wielkości rosnących na niej drzew, można wnioskować, że osoba władająca faktycznie tym gruntem musiała rozpocząć proces zadrzewienia znacznie wcześniej, aniżeli skarżący stał się – wskutek dziedziczenia – właścicielem nieruchomości przylegającej do spornej działki. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast aby takiego właśnie zajęcia pasa drogowego dokonał skarżący, który w odwołaniu zwracał uwagę na okoliczność, że po nabyciu spadku po [...] uzyskał informację od byłego właściciela odziedziczonej nieruchomości (który sprzedał nieruchomość matce skarżącego), że przyległy do działki skarżącego grunt stanowi własność Gminy W, a poprzedni właściciel użytkował ten grunt na zasadzie dzierżawienia go od właściciela. Mimo zgłoszonych w odwołaniu kwestii, organ drugiej instancji nie podjął próby wyjaśnienia, kto i kiedy zajął oraz zagospodarował sporny grunt i czy zajęcie to było legalne, podzielając bezkrytycznie pogląd zarządcy drogi, że adresatem decyzji powinien być skarżący. Również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podnosił, że oddziedziczył nieruchomość po[...] , która nabyła tę nieruchomość w obrocie prywatnym, i nie zdawał sobie sprawy z tego, że część gruntu o powierzchni [...] m2 nie stanowi jego własności. Problem spornej działki powstał dopiero w czasie budowy kanalizacji przy ul. K i planowanym usytuowaniem studzienki kanalizacyjnej na spornej działce. Według skarżącego, właściciel nieruchomości, od którego matka skarżącego kupiła nieruchomość, miał zawartą umowę dzierżawy spornego gruntu z Gminą W, a po nabyciu tego gruntu matka skarżącego ponosiła opłaty za ten grunt. Wobec niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej, kto, kiedy i na jakiej podstawie zajął i zagospodarował sporny grunt, co najmniej przedwczesne było nakładanie na skarżącego obowiązku przywrócenia tego gruntu do stanu poprzedniego. Nie sposób również nie zauważyć, że w decyzjach obu instancji nie wyjaśniono dostatecznie kwestii ewentualnej podstawy prawnej, upoważniającej do władania spornym gruntem, co miałoby wpływ na ocenę legalności zajmowania gruntu, który – jak twierdzą organy – należy do pasa drogowego. W postępowaniu wyjaśniającym – mimo wskazywania przez skarżącego na umowę dzierżawy, która miałaby łączyć poprzednika prawnego matki skarżącego z Gminą W i obejmować sporną działkę – nie ustalono, czy rzeczywiście poprzednikom prawnym strony skarżącej – tj. właścicielowi nieruchomości sprzedanej matce skarżącego, a następnie matce skarżącego, jako jego spadkodawczyni – przysługiwał tytuł prawny do korzystania ze spornej działki. Jeżeli bowiem posiadanie spornego gruntu i jego zagospodarowywanie odbywało się przez wiele lat (o czym świadczy chociażby obecny stan zadrzewienia działki) za przyzwoleniem właściciela nieruchomości – Gminy W , to z takiego faktu nie można wyprowadzać zarzutu nielegalnego zajmowania gruntu. W podobny sposób – aczkolwiek w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego – wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w W w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r. (IV SA/Wa 417/07, Lex Nr 362111), stwierdzając, że w przypadku, "gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania od posiadacza pasa drogowego kary pieniężnej." Ponieważ wszczęte skargą VL postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę do orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowił art. 152 u.p.p.s.a.