III SA/Wr 148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu gminy P. na 2014 r. postanawia odrzucić skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), uchwałą z dnia 22 stycznia 2014 r. Nr [...] stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu gminy P. na 2014 rok. Kolegium stwierdziło, że powyższa uchwała w sposób istotny narusza art. 243 ust. 1 i art. 240a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), z uwagi na uchwalenie budżetu, którego realizacja spowoduje naruszenie niezachowania relacji, o której mowa w art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pomimo, że Gmina P. nie posiada programu postępowania naprawczego, pozytywnie zaopiniowanego przez regionalną izbę obrachunkową. Skargę na powyższą uchwałę, podpisaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniosła Rada Miejska w P. zarzucając, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej została podjęta z naruszeniem procedury wynikającej z art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, tj. bez przeprowadzenia postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu [...] grudnia 2013 r. Burmistrz P. złożył wniosek o wycofanie z porządku obrad punktu dotyczącego uchwalenia budżetu gminy P. na 2014 rok. Oznacza to – zdaniem Rady Miejskiej w P. – że Burmistrz jest przeciwny uchwaleniu budżetu Gminy P. na 2014 r. przez Radę Miejską w P. W tej sytuacji Rada Miejska w P., uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], upoważniła Przewodniczącego Rady do reprezentowania jej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Kolegium argumentowało, że przewidziana w tym przepisie dwuetapowa procedura postępowania nadzorczego nie miała w tej sprawie zastosowania ze względu na wejście w życie z dniem [...] grudnia 2013 r. obowiązującego w dniu podjęcia uchwały budżetowej art. 240a ustawy o finansach publicznych. W przepisie tym określono nową procedurę postępowania naprawczego, stosowaną w przypadku braku możliwości uchwalenia budżetu z zachowaniem relacji z art. 242 – 244 ustawy o finansach publicznych oraz zagrożenia realizacji zadań publicznych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia [...] marca 2014 r. wezwano stronę skarżącą do podpisania skargi przez organ uprawniony do reprezentacji Gminy P., w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w P. wskazał, że Burmistrz, jako organ uprawniony do reprezentacji Gminy P. odmówił podpisania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu gminy. Skargę w tej sprawie wniosła Rada Gminy P. i skarga ta została podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy. Pomimo wezwania, skargi tej nie podpisał organ upoważniony do reprezentacji Gminy, tj. Burmistrz Gminy P. Powyższa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego reguluje art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Stanowi on (ust. 1), że "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5)". Przywołany wyżej art. 98 ust. 3 i ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym reguluje legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Legitymację przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. W rezultacie skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze służy gminie a gminę (także przed sądem) reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent). Tym samym skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien wnieść wójt (burmistrz, prezydent) a nie rada gminy, bo do takiego działania nie ma żadnego prawnego umocowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1314/10, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Natomiast na podstawie art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. W art. 32 powołanej wyżej ustawy przyjęto zarazem, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Powyższe rozwiązanie, jest wynikiem tego, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego osoba prawna działa przez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w jej imieniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 2 cyt. wyżej ustawy). Jak wynika z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym gmina, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie w myśl art. 31 powołanej wyżej ustawy wójt, będący organem wykonawczym gminy, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/12, zgodnie z którym "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Wprawdzie powołana wyżej uchwała powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, to jednak argumentacją powołaną w jej uzasadnieniu można posłużyć się i wykorzystać w sprawie, której przedmiotem jest skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona w rozpoznawanej sprawie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Wskazane wyżej uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikające z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym są wzajemnie powiązane. Nie można wskazać przesłanek, które przemawiałyby za odmiennym sytuowaniem zdolności procesowej, jeżeli przedmiotem skargi do sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organu nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nieuzasadnione jest w świetle tego co wyżej przedstawiono, w tym zwłaszcza treści art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jako pozbawione podstawy prawnej a wywodzone w drodze nieuprawnionej wykładni, przypisywanie, w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bowiem bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie określenie uprawnień i roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W nauce prawa podział zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenaszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (tak m.in. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s.36). Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie tj. w sprawie ze skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu gminy P. na 2014 rok, zdolność sądową (art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miała Gmina P. (a nie jak podano w skardze – Rada Gminy P.) natomiast zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) miał Burmistrz Gminy, a nie Przewodniczący Rady. Z przedstawionych wyżej unormowań wynika, że to Burmistrz Gminy P., a nie Przewodniczący Rady gminy, jako organ gminy uprawniony był do reprezentowania Gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. (Nr [...]) stwierdzającą nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu gminy P. na 2014 rok. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, brak było szczególnych okoliczności uprawniających do przyznania legitymacji do podpisania i wniesienia skargi przez Przewodniczącego Rady Gminy. W uzasadnieniu przywołanej na wstępie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 3/12, zwrócono uwagę na to, że przyjęcie zasady wyłącznej reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie ma charakteru bezwzględnego, w praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. "Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji". W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest sposób uchwalenia budżetu, który w ocenie Burmistrza Gminy P., potwierdzonej w uchwale organu nadzoru był niezgodny z prawem. Różnica zdań między organem uchwałodawczym, a wykonawczym, do którego kompetencji należało przygotowanie projektu budżetu a następnie wykonanie budżetu gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym), nie stanowiła przesłanki do przyznania Przewodniczącemu Rady Gminy szczególnej legitymacji do wniesienia skargi. Nie była to sytuacja nadzwyczajna, jeśli się weźmie pod uwagę sygnalizowane przez burmistrza przesłanki prawne uniemożliwiające uchwalenie budżetu w proponowanym dotychczas kształcie. Mając powyższe na względzie, należało stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wobec nieusunięcia, pomimo wezwania, braków skargi, tj. podpisania jej przez organ upoważniony do reprezentacji gminy odrzucić skargę.