III SA/Wr 1499/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Ewa Kamieniecka, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym podświetlanego krzyża aptecznego poprzecznego na elewacji budynku oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. "A" sp. z o.o. w K. (dalej spółka, strona skarżąca), zwróciła się z wnioskiem o lokalizację w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] we W. podświetlanych krzyży aptecznych poprzecznych. W toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał opinię pomocniczą Wydziału Inżynierii Miejskiej Działu Zarządzania Ruchem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Głównego Specjalistę ds. dokumentacji i uzgodnień w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. odmówiono stronie skarżącej zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] oraz ul. [...] we W. podświetlanych krzyży aptecznych poprzecznych na elewacji budynku przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie. W dalszej kolejności zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz istotne braki uzasadnienia faktycznego decyzji. W dalszej kolejności spółka wskazywała na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności poprzez uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 § 1, w związku z art. 81 Kpa). Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, zwracając przy tym uwagę na jej uznaniowy charakter. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny z pełnym poszanowaniem zasad procesowych. SKO przywołało definicję pasa drogowego zawartą w ustawie o drogach publicznych oraz wskazało, że zgodnie z art. 39 pkt 5 lit. a ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. SKO podkreśliło, że jak wynika z akt sprawy, projektowana reklama w formie podświetlonych semaforów, zostanie umieszczona w pasie drogowym w sąsiedztwie sygnalizacji świetlnej. W analizowanym miejscu sygnalizacją świetlną objęte jest przejście dla pieszych na wysokości posesji przy ul. [...] oraz [...], dalej skrzyżowanie ul. [...] z pl. [...] i pl. [...]. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] nie jest osygnalizowane. Powoduje to, że kierujący pojazdem musi zwrócić uwagę zarówno na sygnalizatory, jak i innych uczestników ruchu. Reklama w formie świecącego krzyża mogłaby rozpraszać i mylić kierowców jadących ul. [...] w kierunku placu [...]. Oznacza to, że w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy – zdaniem organu odwoławczego - w sposób bezwzględny powinien zostać przestrzegany zakaz umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na taki kierunek rozstrzygnięcia – w ocenie organu – ma również wpływ brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, według którego zabrania się m.in. umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego pozwalają uznać, że przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych (zmrok, opady) jaskrawy zielony znak krzyża może wprowadzać w błąd kierowców odczytujących kolor sygnalizacji wjeżdżających na skrzyżowanie. Takie stwierdzenie – zdaniem SKO – jest zasadne, nawet przy przyjęciu podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że miejsce montażu lokalizacji krzyży znajduje się w odległości ok. 100 metrów w linii prostej od sygnalizacji świetlnej. Wskazano, że potwierdza to również powołana w motywach kwestionowanej decyzji wewnętrzna opinia Zastępcy Dyrektora Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). Organ podkreślił przy tym, że w świetle oczywistego stanu faktycznego sprawy, niepotrzebne byłoby sporządzenie opinii biegłego. Odnosząc się do zarzutów związanych z poprawnością formalną postępowania, organ odwoławczy wskazał, że zasadnicze kryterium możliwości uchylenia decyzji - ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe wyznacza przepis art. 136 Kpa. Organ wskazał, że co prawda odwołująca się strona istotnie została pozbawiona możliwości odniesienia się do treści powoływanej wcześniej wewnętrznej negatywnej opinii Zastępcy Dyrektora Wydziału Inżynierii Miejskiej, niemniej polemika z jej ustaleniami znalazła się w rozpatrywanym odwołaniu. Strona w ramach postępowania przed organem drugiej instancji nie przedłożyła natomiast żadnych nowych środków dowodowych, które w innym świetle przedstawiałyby stan faktyczny sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. art. 39 ust. 1 pkt 5a) ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie; - naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa – w szczególności poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz istotne braki uzasadnienia decyzji co do jej uzasadnienia faktycznego a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nie rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nie zbadanie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie nie sposób uznać, że krzyż apteczny może imitować znaki i sygnały drogowe. Dla każdego przeciętnego użytkownika dróg powinno być oczywistym, że krzyż w kolorze zielonym, umieszczony nad chodnikiem, przy elewacji budynku nie jest elementem sygnalizacji świetlnej – nie może być zatem mowy o "wprowadzeniu w błąd" uczestników ruchu drogowego. Skarżąca wskazała ponadto, że skoro z art. 42a ustawy o drogach publicznych wynika ogólna zasada dopuszczalności umieszczania reklam w pasie drogowym to organy odmawiające zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym winny być wykazać w sposób niewątpliwy stosownymi środkami dowodowymi, iż projektowana reklama ze względu na swoją konstrukcję i technologię umieszczanych na niej materiałów, stanowi uciążliwość dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie skarżącej spółki w niniejszej sprawie zabrakło tego elementu. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa skarżąca uzasadniła nieuwzględnieniem przy wydaniu decyzji jej interesu jako przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, której celem jest poinformowanie pacjentów o lokalizacji placówki aptecznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia także wyrażonej w art. 8 kpa zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie przepisów postępowania - art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które to przepisy nakładają na organ obowiązek w sposób wyczerpujący wyjaśnić i uzasadnić treść wydanych rozstrzygnięć i opierać te rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego wnikliwej analizie. Podejmując polemikę z ustaleniami organów pierwszej i drugiej instancji skarżąca wyraziła ocenę, że w niniejszej sprawie działania organów obu instancji wykazały rażące braki w powyższym zakresie. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż możliwe jest sanowanie uchybienia procesowego w zakresie art. 10 kpa poprzez umożliwienie stronie polemiki z twierdzeniami organu na etapie odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej - "u.d.p.". Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). W art. 39 ust. 1 u.d.p. sformułowano zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz umieszczania reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a). Podświetlony krzyż apteczny będący nośnikiem reklamowym, o którego instalację wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym niezwiązanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...). Przepis ten uzależnia zatem możliwość wydania zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym od "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ słusznie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu o jakim mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Z akt sprawy wynika, że reklama w formie podświetlonego krzyża, zostanie umieszczona w pasie drogowym w sąsiedztwie sygnalizacji świetlnej. W analizowanym miejscu sygnalizacją świetlną objęte jest przejście dla pieszych na wysokości posesji przy ul. [...] oraz [...], dalej skrzyżowanie ul. [...] z pl. [...] i pl. [...]. Skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] nie jest osygnalizowane. Powoduje to, że kierujący pojazdem musi zwrócić uwagę zarówno na sygnalizatory, jak i innych uczestników ruchu. Zgodzić więc należy się z organem, że reklama w formie świecącego krzyża mogłaby rozpraszać i mylić kierowców jadących ul. [...] w kierunku placu [...], a tym samym reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Słusznie przy tym organ na wzmocnienie swojego stanowiska powołał art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz.128 ze zm.), według którego zabrania się m.in. umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. W ocenie Sądu świecący krzyż znajdujący się w pobliżu sygnalizacji świetlnej mógłby wprowadzać w błąd kierowców, zwłaszcza przy niedogodnych warunkach atmosferycznych, stwarzając wrażenie sygnalizatora świetlnego. Tym samym organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie jako reklamę, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.p., a także jako urządzenie, które mogłoby oślepiać kierowców lub wprowadzać ich w błąd (art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym). Tym samym Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.p. i art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1547/11), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, iż usytuowanie urządzenia pozakomunikacyjnego w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W orzeczeniu tym NSA stwierdził również, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena, przy czym w świetle systemowych założeń analizowanych przepisów, zarządca drogi będzie zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego na lokalizację niedozwolonego co do zasady urządzenia jest dopuszczalne, tzn. czy nie będzie naruszać zadań organu zarządzającego drogą m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organy prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy, wyjaśniły także – w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – stan faktyczny, dopełniając normę art. 7 k.p.a. oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję odmowną. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez Spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny Spółki, zasadnie dając pierwszeństwo interesowi społecznemu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy – wbrew twierdzeniom strony - nie naruszył także sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron postępowania. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazać należy, ze zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.