III SA/Wr 1515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy R. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych i bezpłatnych oraz zasad taryfowych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich na terenie Powiatu L. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu stronie skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Rada Powiatu w L. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi przewozowe, uprawnień do przejazdów ulgowych i bezpłatnych oraz zasad taryfowych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich na terenie Powiatu L. W treści uchwały Rada Powiatu ustaliła m.in.: ceny i opłaty za usługi przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich na terenie Powiatu L. zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały (§ 2 uchwały); uprawnienia do przejazdów bezpłatnych i ulgowych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich na terenie Powiatu L. - zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały (§ 3 uchwały). Podstawą podjęcia ww. uchwały był art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 11 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.), art. 15 ust.1 pkt 10 oraz art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.) Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Gmina R., działając przez swojego Wójta, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia [...] r., nr [...], w części wyłączającej dzieci i młodzi niezamieszkałą na terenie Powiatu L. z uprawnienia do bezpłatnych przejazdów komunikacją publiczną w transporcie zbiorowym w powiatowych przewozach pasażerskich organizowanych przez Powiat L. Gmina zarzuciła, że przedmiotowa uchwała narusza art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów Gmina wniosła u uchylenie zaskarżonej uchwały w całości lub w części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że w pkt 1 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada Powiatu L. wyłączyła z grona mieszkańców powiatu lubińskiego uprawnionych do bezpłatnych przejazdów w publicznym transporcie zbiorowym dzieci i młodzież szkolną w okresie od rozpoczęcia nauki w szkole podstawowej do ukończenia gimnazjum, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Zdaniem Gminy takie ukształtowanie uprawnień do darmowych przejazdów stanowi jawną dyskryminację części mieszkańców powiatu lubińskiego, co narusza art. 32 Konstytucji. Gmina wskazała, że ustawa z dnia [...] r. o publicznym transporcie zbiorowym daje uprawnienie do kształtowania przez organizatora zasad odpłatności za przejazd środkami publicznymi. Nie oznacza to jednak, że ustawa dopuszcza możliwość zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych. Gmina podkreśliła, że ustawa przewiduje możliwość określania grup uprawniony, jednak nie dopuszcza różnicowania poszczególnych członków każdej z grup. Z treści zaskarżonej uchwały wynika zaś, że dziecko w wieku szkolnym niebędące mieszkańcem Powiatu L. nie jest zobowiązanie do uiszczania opłaty za bilet, natomiast takie samo dziecko będące mieszkańcem powiatu jest już zobowiązanie do uiszczenia takiej opłaty. W ocenie Gminy, podjęta uchwała ma na celu wymuszenie na gminach, położonych na terenie Powiatu L., podjęcie uchwał, na podstawie których to te gminy poniosą koszt transportu dzieci i młodzieży szkolnej do szkół publicznych. Końcowo Gmina wskazała, że jej legitymacja do złożenia skargi wynika z art. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Podkreśliła, że sprawa dotyczy dyskryminacji członków wspólnoty samorządowej tworzącej Gminę R. Sprawa ta ma niewątpliwie charakter publiczny o znaczeniu lokalnym i pozostaje w zakresie działalności organów Gminy. Gmina podkreśliła, że skutki zaskarżonej uchwały oddziałują na mieszkańców tej Gminy. Należy zatem przyjąć, że Gmina posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w L. wniosła o odrzucenie skargi Gminy na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ewentualnie o jej oddalenie. Rada Powiatu wskazała, że zaskarżona uchwała była trzykrotnie zmieniania, tj. uchwałą Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...], uchwałą Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...], uchwałą Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie Rady Powiatu, obecne brzmienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że po stronie Gminy brak jest interesu prawnego. Rada Powiatu podała, że obecnie uprawnienia do bezpłatnych przejazdów zostały ustalone na terenie Powiatu L. (czyli także na terenie Gminy R.), z tym zastrzeżeniem że dzieci i młodzież szkolna zamieszkałe na terenie gmin objętych powiatowymi przewozami pasażerskimi będą korzystały bezpłatnie z publicznego transportu zbiorowego na podstawie miesięcznych biletów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że skarga na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi realizację sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Artykuł 165 Konstytucji stanowi zaś, że: "1. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. 2. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". W myśl natomiast art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Według zaś art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W orzecznictwie podkreśla się, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego może być definiowana zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym (por. wyroki TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 139). Aspekt negatywny oznacza zarówno wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, jak i zobowiązanie do legitymizowania potencjalnej ingerencji w sferę działania samorządu. Samodzielność w ujęciu pozytywnym oznacza natomiast możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych na rzecz realizacji zadań publicznych; granicą tej swobody jest Konstytucja oraz unormowania ustawowe. Trzeba także zauważyć, że samodzielność jednostki może być rozpatrywana zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prawa prywatnego. Niewątpliwie obie sfery zostały poddane ochronie sądowej, o czym stanowi wprost art. 165 ust. 2 Konstytucji. W sferze prawa prywatnego ochrona sądowa samodzielności samorządu terytorialnego będzie urzeczywistniać się przez przyznanie jednostce samorządu terytorialnego zdolności sądowej i procesowej. Natomiast w sferze prawa publicznego jednostka samorządu terytorialnego może skutecznie dochodzić ochrony jej publicznego prawa podmiotowego poprzez składanie skarg na decyzje administracyjne, czy też rozstrzygnięcia nadzorcze. Wymaga podkreślenia, że regulacje prawa ustrojowego wyznaczają także środki ochrony interesów innych podmiotów przed rozszerzaniem samodzielności jednostki poza ustawowe granice. W przypadku samorządu na szczeblu powiatu ustawodawca w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyjął, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W rozpatrywanej sprawie Gmina, powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu. W opinii Sądu, taka skarga była niedopuszczalna. Po pierwsze, Sąd wskazuje, że skarga z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest skargą powszechną. Skarżący obowiązany jest bowiem zawsze do wykazania interesu prawnego. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 4). Nie ulega wątpliwości, że powołana skarga stanowi środek ochrony indywidualnego interesu prawnego jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego. Trudno natomiast uznać, aby w rozpatrywanej sprawie Gmina posiadała tak rozumiany interes prawny. Jak sama Gmina zauważyła w skardze, jej interes można co najwyżej rozważać jako sumę interesów mieszkańców zamieszkujących obszar terytorialny jednostki samorządu. Wiązka takich interesów niewątpliwie stanowić będzie szeroko rozumiany interes publiczny, nie zaś indywidualny interes prawny, a tylko taki podlega ochronie w ramach skargi z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że: "Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w państwie" (uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, CBOSA). Takie rozumienie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym znajduje także uzasadnienie w przepisach procesowych. Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego ochronie podlegają różne interesy, tj. indywidualny interes prawny, interes publiczny (prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka), interes społeczny (organizacja społeczna) (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, 2.1.3. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015). Treść art. 50 p.p.s.a. wskazuje także, że ochrona interesu publicznego – czyli interesu, który niewątpliwie w niniejszej sprawie posiada Gmina – jest zapewniania poprzez udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Potwierdza to art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), który stanowi, że: "Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności". Jeżeli zatem, zdaniem jednostki samorządu terytorialnego, wydana przez Powiat uchwała jest niezgodna z prawem, to ta jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej uchwały. Według art. 70 ustawy – Prawo o prokuratorze: "Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego". Po drugie, Sąd zauważa, że skarga z art. 87 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi realizację art. 45 ust. 1 Konstytucji, która gwarantuje każdemu prawo do sądu. Trzeba podkreślić, że prawo do sądu nie służy państwu i jego strukturom. W orzecznictwie wskazuje się, że prawo do sądu, w świetle systematyki Konstytucji, nie może być automatycznie traktowane jako środek ochrony podmiotów prawa publicznego, gdyż prawo do sądu zostało ukształtowane jako uprawnienie jednostki wobec państwa (władzy publicznej) (zob. postanowienie TK z dnia 21 marca 2005 r., P 11/04, OTK-A 2005, Nr 3, poz. 32). Taki pogląd prezentowany jest również na tle art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 ust. 2 Karty Praw Podstawowych (zob. A. Wróbel, Art. 47, w: A. Wróbel (red.), Karta Praw Podstawowych, uw. 64). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu nie jest tożsama z prawem do sądu. Zasada ochrony samodzielności samorządu ma swoisty wymiar funkcjonalny, związany z gwarancjami wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego; z kolei prawo do sądu stanowi jeden ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (por. przykładowo post. TK z 3 października 2005 r., TS 148/05, Legalis). W rozpatrywanej zaś sprawie Sąd nie dostrzegł, aby istniało jakiekolwiek ryzyko naruszenia samodzielności Gminy. Sąd pragnie zauważyć, że istniejąca trójszczeblowość samorządu terytorialnego w Polsce nie obejmuje jakiegokolwiek układu nadrzędności i podległości pomiędzy jednostkami poszczególnych szczebli. Ten aspekt dostrzega się także w doktrynie (K. Bandarzewski, Wieloszczeblowość samorządu terytorialnego i jego komplementarność w ujęciu Konstytucji, ustawodawstwa i orzecznictwa, ss. 109-140, w: Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, pod red. P. Sarneckiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005 r., s. 110 i n.). Tezę o komplementarności jednostek samorządu terytorialnego potwierdzają także przepisy ustrojowe, które wskazują, że wykonywane przez powiat zadania publiczne mają charakter ponadgminny, co ma potwierdzenie w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że do Powiatu należą zadania lokalne, które ze względu na stopień trudności i specjalizacji ich wykonania oraz zasięg oddziaływania przekraczają obszar gminy. Dokładny podział zadań pomiędzy Gminę i Powiat wynika z przepisów szczegółowych. W razie wątpliwości odnośnie do właściwości danej jednostki – z mocy art. 164 ust. 3 Konstytucji – to na Gminie spoczywa obowiązek wykonania zadania niezastrzeżonego dla innych jednostek. Powiat, jako jednostka samorządu lokalnego, nie ma zatem jakichkolwiek uprawnień nadzorczych względem Gminy, która działa na odrębnym szczeblu samorządu terytorialnego. Nie można zatem przyjąć, że w omawianej sprawie w jakikolwiek sposób Powiat przyjmując zaskarżoną uchwałę – w ramach swoich zadań własnych – naruszył samodzielność Gminy. Reasumując, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było zaskarżenie przez Gminę przedmiotowej uchwały w trybie uregulowanym w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie istniały okoliczności uzasadniające rozpoznanie rzeczonej skargi, w szczególności ryzyko naruszenia samodzielności Gminy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga podlegała odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt I). O zwrocie uiszczonego przez stronę wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).