III SA/Wr 152/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody d. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 11 lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia 11 lutego 2000 r. Rada Miejska w P. - na podstawie art.6 ust.3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego - powołała Panią G. D. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Wojewoda D. - powołując art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 5 kwietnia 2006 r. domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem w/w uchwały. W ocenie organu nadzoru uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Podniesiono, że przepisy tego rozporządzenia określały m.in. wymagania kwalifikacyjne dla poszczególnych stanowisk i funkcji. Załącznik Nr 3 w tabeli ! w pkt. 12 wskazywał, że osoba pełniąca funkcję zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego musi posiadać wykształcenie wyższe i 4 letni staż pracy. Ustalono tymczasem (jako okoliczność faktyczną niesporną), że powołana na to stanowisko (i sprawująca tę funkcję nadal) G. D. w momencie powierzenia jej stanowiska legitymowała się wykształceniem średnim. Wojewoda podniósł, że dotychczasowe przepisy prawa w przedmiocie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gminy (kolejno obowiązujące rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich: z 26 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 707 ze zm.) i z dnia 11 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 33, poz. 264 ze zm.) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1223) - jednoznacznie wskazują na wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osoby pełniące funkcję zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wojewoda D. wywodził, że celem ustanowienia określonych wymogów kwalifikacyjnych jest zapewnienie rzetelnego, fachowego i kompetentnego działania urzędów i organów administracji publicznej, przede wszystkim w przypadku stanowisk czy funkcji związanych ze stosowaniem prawa, którego skutkiem jest określenie zakresu praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa. Oczywista sprzeczność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa - w ocenie organu nadzoru - uzasadnia skargę. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Gmina P. wskazała, że wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych (...) stanowiącej załącznik nr 3 istotnie wskazywało wykształcenie wyższe jako kwalifikacje wymagane na stanowisku zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, jednakże (z uwagi na dodatkowe oznaczenie 1***1 opisane w ten sposób, że pracownikom mającym średnie wykształcenie maksymalne wynagrodzenie zasadnicze obniża się o jedną kategorię) dopuszczalne było pełnienie tej funkcji przez osobę posiadającą wykształcenie średnie. Strona przeciwna wskazała też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04) i wywodziła, że art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - był w swej treści identyczny z artykułem badanym przez Trybunał Konstytucyjny w powołanej sprawie. Podniesiono, że Trybunał Konstytucyjny uznał ten artykuł, w zakresie, w jakim upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wymagań kwalifikacyjnych (...), za niezgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na brak "wytycznych" dotyczących treści aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Powołana ustawa stanowi przy tym, w art. 147 §1, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niewątpliwie w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w Konstytucji RP (art. 15 i 16) i wobec uregulowań ustawy z 8.03.1996 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sprawowany przez organ nadzoru nadzór nad uchwałami organów gminy (czy to w trybie art. 93 czy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) dokonywany być może tylko i wyłącznie przy zastosowaniu legalności uchwał - bez brania pod uwagę zasad słuszności; niedopuszczalne jest w trybie nadzoru jakiekolwiek ograniczanie samodzielności samorządu, wykluczone jest ingerowanie w przyznane gminie prawo samodzielności i wykonywania zadań na zasadach określonych w ustawach. Samodzielność ta nie oznacza jednak pełnej autonomii, granice tej samodzielności wyznacza zgodności z obowiązującym prawem powszechnym. Odnośnie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy art.6 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. Nr 36, poz. 180 ze zm.) stanowi, że kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz /prezydent/ (ust. 2). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę /zastępców/ (ust. 3). W dacie podejmowania przedmiotowej uchwały obowiązywało przy tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 111, poz. 493 ze zm.) wydany na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z załącznikiem nr 3 Tabelą I w/w aktu wykonawczego (pkt. 12) do pełnienia funkcji zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego wymagane było wykształcenie wyższe i 4 letni staż pracy. A zatem ocena legalności zaskarżonej uchwały winna odnosić się do przedstawionych uregulowań prawnych. Podnieść tym miejscu należy, że niesporne było nie tylko brzmienie przytoczonych uregulowań, ale i fakt, że powołana zaskarżona uchwałą na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Piechowicach Pani G. D. w momencie powierzania jej stanowiska legitymowała się wykształceniem średnim. W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała powołująca na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osobę ze średnim wykształceniem pozostaje w sprzeczności z wymogiem wykształcenia wyższego, przewidzianym w powoływanym akcie wykonawczym. Nie można się zgodzić z Gminą P., iż adnotacja co do obniżana maksymalnego zasadniczego wynagrodzenia (o jedną kategorię) pracownikom posiadającym wykształcenie średnie, może być interpretowana jako dopuszczalność powoływania do pełnienia funkcji zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osób posiadających wykształcenie średnie. Zapis ten - w ocenie sądu - odnosi się jedynie do uregulowania zawartego w § 18 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. Zgodnie z nim pracownicy, którzy nie spełniali wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogli być nadal zatrudnieni na tych stanowiskach. Rozważenia wymaga jednak czy sprzeczność uchwały z rozporządzeniem -wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, treść którego Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji - pozwala przyjąć, że istnieją przesłanki nieważności uzasadniające (z uwagi na upływ czasu od podjęcia uchwały) orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności uchwały z prawem. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Pamiętać jednakże należy, że - w myśl art. 178 ust. Ustawy zasadniczej - sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na gruncie cytowanej regulacji przyjmuje się, że w sytuacji, gdy co do aktu normatywnego niższego rzędu niż ustawa zachodzi wątpliwość, czy jest on zgodny z konstytucją sąd może odmówić uznania go za podstawę rozstrzygania, bez występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. O ile zatem w przypadku wątpliwości, co do zgodności ustawy z Konstytucją sąd winien wystąpić z pytaniem prawnym przewidzianym w art. 193 ustawy zasadniczej, o tyle zasada ta nie odnosi się do badania zgodności z Konstytucją aktów niższego rzędu (rozporządzeń), Sad może więc odmówić zastosowania przepisu niższego rzędu, stwierdziwszy jego niezgodność z Konstytucją - choć oczywiście rozstrzygnięcie takie nie ma skutku właściwego orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego. (vide: W. Kręcisz - glosa do postanowienia SN z dnia 7.08.2002 r. I KZP 17/02 - Przegląd Sejmowy 2002/5/134; T. Kuczyński - glosa do wyroku SN z dnia 1.07.1999 r. I PKN 133/99; OSP 2001/4/57 - t. 1). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że przepis - na podstawie którego wydano analizowane w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. - tzn. art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 21, poz.124 ze zm.) w pierwotnej wersji stanowił, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych. Późniejsza zmiana tej regulacji, (która nastąpiła z dniem 1.08.2000 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 306) znowelizowała jej zapis przez dodanie zdania drugiego w brzmieniu: "Rada Ministrów przy ustalaniu zasad wynagradzania członków zarządu jednostek samorządu terytorialnego, odrębnie dla każdego stopnia zasadniczego podziału terytorialnego, uwzględnia liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego". Jak widać nowela ta nie dotyczyła upoważnienia Rady Ministrów w zakresie odnoszącym się do wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Trybunał Konstytucyjny powoływanym w sprawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt K 25/04 m.in. orzekał, że właśnie art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia - podtrzymujące konsekwentnie wcześniejszą linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego - wskazuje, iż upoważnienie nie może mieć charakteru blankietowego, nie może bowiem pozostawiać prawodawcy rządowemu zbyt daleko idącej swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia, nie jest dopuszczalne aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. Delegacja ustawowa posiadająca braki w zakresie wytycznych nie pozwalające na skonstruowanie przez Radę Ministrów rozporządzenia regulującego zasady kwalifikacji pracowników samorządowych (...) uzasadnia uznanie sprzeczności aktu wykonawczego z ustawą zasadniczą. W konsekwencji powyższego za niekonstytucyjny uznano też § 3 pkt 3 obowiązującego w dacie orzekania przez Trybunał konstytucyjny rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala on tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia - który to załącznik w tabeli II w pkt. 16 wskazywał na wymóg wyższego wykształcenia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, przy czym według § 18 pracownicy, którzy nie spełniają wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych dla stanowiska zajmowanego przez nich w dniu wejścia w życie rozporządzenia, mogą być nadal zatrudniani na tych stanowiskach. Cytowana regulacja - uznana w zakresie wymogów kwalifikacyjnych za niezgodą z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jest zatem analogiczna z unormowaniami zawartymi we wcześniejszych rozporządzeniach w tym przedmiocie: z 9 lipca 1990 r. i późniejszym z dnia 26 lipca 2000 r. Wprawdzie obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich - wydane w oparciu o delegacje ustawowe uwzględniające orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - także zawiera wymóg wyższego wykształcenia zastępców kierowników urzędów stanu cywilnego (załącznik tabela pkt 11). Godzi się podnieść jednak, iż rozporządzenie to, jako że weszło w życie 7.08.2005 r. i nie może służyć ocenie legalności zaskarżonej uchwały w dniu jej podjęcia. Mając na uwadze poczynione rozważania sąd uznał, że mimo iż wywodom strony skarżącej co do celowości ustanowienia określonych wymogów kwalifikacyjnych nie można odmówić racji to jednak brak podstaw do zarzucenia zaskarżonej uchwale naruszenia prawa uzasadniającego orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Z tych względów - działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.