III SA/Wr 152/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. 1. W dniu [...] r. K. W. (zwany w dalszej części uzasadnienia jako "skarżący), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział II we W. z wnioskiem o umorzenie połowy należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz na Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę w pełnej wysokości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że znajduje się w szczególnej sytuacji rodzinnej i materialnej, gdyż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz nie posiada żadnego majątku. W dalszej części skarżący wyjaśnił, że ma na utrzymaniu niepracującą żonę, dwoje dzieci oraz poważnie choruje. W toku postępowania, na wezwanie oragnu rentowego do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej dokonanie analizy stanu faktycznego, skarżący dostarczył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z wniosku “A" S.A., zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. oraz skierowanie z dnia [...] r. na badania laboratoryjne. 2. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] w łącznej kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę. 3. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i umorzenie zaległych składek wraz z odsetkami. Skarżący wskazał w jego uzasadnieniu, że jest bez środków do życia, ma dwoje dzieci na utrzymaniu i nie ma majątku. 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując ponownie sprawę, decyzją dnia [...] r. nr [...],utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu ustalił, że od [...] r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, której przedmiotem był handel samochodami. Jako płatnik wyrejestrował się w dniu [...] r. i z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zalega z opłatą składek ubezpieczeniowych. Ponadto ustalono, że skarżący pracuje dorywczo jako robotnik w gospodarstwie rolnym z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł – [...] zł miesięcznie. Na jego utrzymaniu pozostaje niepracująca żona oraz dwoje dzieci w wieku [...]. Zadeklarowane stałe wydatki związane z utrzymaniem (energia elektryczna oraz woda) wynoszą około 250,00 zł miesięcznie, natomiast koszty związane z leczeniem to kwota 150,00 zł miesięcznie. Przedstawione obciążenia budżetu domowego nie uwzględniły kwot wydatkowanych tytułem zakupu żywności i innych środków pierwszej potrzeby. Podniesiono w uzasadnieniu ponadto, że skarżący posiada zadłużenie względem “A" S.A., które jest dochodzone w trybie egzekucyjnym przez Komornika Sądowego w S., jednak nie wskazano kwoty zadłużenia z tego tytułu. Dodatkowo, w oparciu o dane umieszczone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że skarżący jest właścicielem [...] samochodów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako "ustawa") należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Powołano przy tym art. 28 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wskazując na powyższe przesłanki podniósł, że w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przesłanki określone w punktach 1, 2 i 4, z uwagi na fakt, że okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia poszczególnych przesłanek w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zastosowania – jak podkreślił – nie mogła mieć także przesłanka określona w punkcie 3, gdyż skarżący wprawdzie nie prowadzi działalności gospodarczej, jednak pozostaje w związku małżeńskim oraz po jego stronie występują następcy prawni. Ponadto, zgodnie z informacją uzyskaną z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców skarżący jest właścicielem [...] samochodów. Nie zachodziła także - zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - przesłanka określona w punkcie 4a dotycząca występowania całkowitej nieściągalności, gdyż z dokonanego rozliczenia wynikało, że zaległe składki przekraczają wartość kosztów upomnienia. Ponadto, zważywszy na to, że co do przedmiotowych należności toczyu się postępowanie egzekucyjne, nie można było przyjąć, że zachodzi przesłanka określona w punkcie 5. Jednocześnie, uwzględniając fakt prowadzonej egzekucji, a także posiadany majątek ruchomy, można stwierdzić, że kwota możliwa do wyegzekwowania przekracza wydatki egzekucyjne. Zatem brak było także podstaw do uznania, że zachodziła przesłanka określona w punkcie 6. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł dalej, że na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Zasady umarzania należności z tytułu składek określono rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej, jako "rozporządzenie"). Zgodnie z rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących , że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odnosząc się do pierwszej z określonych wyżej przesłanek, podkreślił, że pomimo wskazania przez skarżącego w oświadczeniu o stanie majątkowym i rodzinnym na dorywczy charakter pracy, utrzymywania niepracującej żony oraz dwójki dzieci a także stałych miesięcznych obciążeń budżetu domowego, należy mieć na uwadze, iż jest on właścicielem majątku ruchomego. Jego spieniężenie pozwoli na spłatę należności, bez wpływu na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co oznacza brak podstaw do uznania za spełnioną przesłankę określoną w pkt 1 § 3 rozporządzenia. Podkreślił również, że nie zachodzi przesłanka określona w pkt 2 § 3 rozporządzenia. Odnosząc się do przesłanki określonej w pkt 3 § 3 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych zauważył, że skarżący, pomimo dołączenia do akt sprawy skierowania z dnia [...] r. na badania laboratoryjne oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r., nie przedstawił dokumentacji, która stwierdzałaby wpływ stanu zdrowia na jego możliwości zarobkowe. Podkreślił przy tym, że wnioskodawca pracuje dorywczo w gospodarstwie rolnym uzyskując z tego tytułu dochody, tym samym nie można uznać, że spełniona została omawiana przesłanka. W końcowej części uzasadnienia decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości. 5. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał na swoją trudną sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną. Podkreślił, iż zarówno on jak i jego rodzina pozostają bez środków do życia, nie mają żadnego majątku oraz źródła przychodu. Dodatkowo, bardzo poważnie chorują a dzieci wymagają stałej pomocy i leczenia. Ponadto, skarżący podniósł, iż nie jest właścicielem [...] samochodów. 6. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek została wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Na wstępie rozważań należy wskazać, że decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu składek pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, według którego "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)" daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z art. 28 ust 2 – 4 ustawy oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenia. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, wykonując obowiązki wynikające z przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a następnie sporządzenia uzasadnienia decyzji wyjaśniającego przesłanki, którymi się kierował (art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a). Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji o charakterze uznaniowym, sąd jest zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. "całkowitej nieściągalności" należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje art. 28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie przesłanek zawartych w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście wymienionych w art. 28 ust. 1-3 ustawy przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia, przeprowadził ich analizę i trafnie przyjął, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Wskazać należy, że skarżący wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej to jednak pozostaje w związku małżeńskim oraz po jego stronie występują następcy prawni. Ponadto, zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych skierowane zostały na drogę postępowania egzekucyjnego, które nie zostało zakończone. Dodatkowo, pomimo wydania przez Komornika Sądowego postanowienia o umorzeniu postępowania z wniosku "A" S.A. wobec stwierdzenia bezskutecznej egzekucji, skarżący jest właścicielem majątku ruchomego, z którego można egzekwować należne zobowiązania. Ponadto, z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżącego wynika, iż Komornik Sądowy nadal prowadzi postępowanie egzekucyjne. W art. 28 ust. 3a ustawy przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Są to okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust.1 pkt 3). Analizując powołane wyżej przesłanki umorzenia na tle stanu faktycznego przyjętego w rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie nie została spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż sam wnioskodawca w ogóle nie powoływał tej okoliczności. Jeśli natomiast możliwości finansowe wnioskodawcy (§ 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia), to Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie wskazał, że skarżący uzyskuje dochód z pracy dorywczej w rolnictwie. Dodatkowo jest właścicielem majątku ruchomego, którego spieniężenie pozwoli na spłatę należności, bez wpływu na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tej sytuacji, jak trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, aktualna sytuacja finansowa skarżącego nie może być wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu składek, które z uwagi na publicznoprawny charakter, jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym, uzasadnionym szczególnymi okolicznościami. Odnosząc się do przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zauważyć trzeba, że brak jest dokumentacji świadczącej, że stan zdrowia skarżącego wyklucza bądź w znacznym stopniu organiczna możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania dochodów umożliwiających opłacenie obciążających skarżącego należności składkowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał również, że zachodziła konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, uniemożliwiająca uzyskiwanie dochodu. Reasumując powyższe wywody przyjąć należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy, wyjaśnił także – w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – stan faktyczny, wykonując przyjęty w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocenił wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Sytuacja skarżącego została rzetelnie zbadana i oceniona i nie można więc przypisać znamion dowolności oceny dowodów zebranych w tej sprawie. Zaskarżona decyzja mieściła się w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Zachowała też proporcje pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony, które w niniejszej sprawie nie zostały naruszone. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym przecież charakterze. Skarżący podejmując działalność gospodarczą powinien bowiem liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne. Zauważyć trzeba, że prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przy tym przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na Zakład. Należy także podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.