III SA/Wr 155/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2024 r. nr SKO 4020.13.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji celowej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi K. K. (dalej: Strona, Skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2024 r. nr SKO 4020.13.2024 – wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) - stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 7 maja 2024 r. nr DS.-K.3037.27.2013 Marszałek Województwa Dolnośląskiego zobowiązał P. Stowarzyszenie P., z siedzibą w B. (dalej: Stowarzyszenie) do zwrotu całości dotacji celowej, w kwocie 50.000,00 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji, tj. od 14 sierpnia 2013 r. Decyzję tę zaskarżyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 7 maja 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wyznaczonemu do jej prowadzenia w związku z wyłączeniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu Województwa Dolnośląskiego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 24, art. 30, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 79 § 1, art. 84 § 1, art. 97 § 1 pkt 1, pkt 4, art. 100, art. 107 § 1, art. 109 § 1 k.p.a., oraz art. 2 i art. 5 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższe wskazała, że dotowana inwestycja pn. "Remont konstrukcji nośnej dachu wieży P. zlokalizowanego na terenie działki o nr [...]/[...] B., gm. M." realizowana była w obiekcie budowlanym stanowiącym własność osoby fizycznej. Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. stwierdził nabycie przez Skarżącą spadku po zmarłym dnia 10 listopada 2019 r. właścicielu zabudowanej obiektem pałacu w odbudowie działki nr [...]/[...] obręb B., gm. M. G. F. Skarżąca podniosła, że skoro inwestycja budowlana będącą przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczyła prowadzonych robót przy obiekcie budowlanym, stanowiącym jej własność oraz stosunku prawnego wynikającego z umowy użyczenia nieruchomości Stowarzyszeniu, decyzja o zwrocie dotacji ma lub może mieć w przyszłości wpływ na wykonywane przez nią prawa właścicielskie. Z nieznanych przyczyn i w sposób absolutnie nieuzasadniony, organ pierwszej instancji wykluczył Skarżącą się z kręgu stron postępowania, gdyż nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia dowodów ze wskazaniem terminu zaplanowanych czynności, nie doręczano protokołów, notatek czy opinii dotyczących przedmiotu postępowania oraz nie informowano o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z 3 grudnia 2024 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając brak legitymacji podmiotu do wniesienia środka odwoławczego. Organ powołując treść art. 28 k.p.a. stwierdził, że status strony w danym postępowaniu administracyjnym przysługuje takiemu podmiotowi, do którego praw i obowiązków postępowania się odnosi. Mowa tu zatem o sytuacji, jaka zachodzi wtedy, gdy wynik takiego postępowania kształtuje sytuację prawną danego podmiotu, a zatem ma wpływ na jego uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Postępowania administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu i wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Organ przypomniał, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji administracyjnej, zobowiązującej Stowarzyszenie do zwrotu całości dotacji celowej. Kolegium zauważyło, że w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji kończącym się wydaniem decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, więź materialnoprawna łączy dwie kategorie podmiotów - organ administracji publicznej i podmiot dotowany (beneficjenta udzielonej dotacji). Udział innych podmiotów w takim postępowaniu nie jest wykluczony, gdyż celem zebrania zupełnego materiału dowodowego organ może przeprowadzić dowód z przesłuchania w charakterze świadka. Dysponowanie wiedzą niezbędną do wyjaśnienia sprawy nie jest zatem okolicznością, która uzasadniałaby przyznanie przymiotu strony. Co więcej, nie jest nią również samo subiektywne przeświadczenie o tym, że udział danego podmiotu w postępowaniu byłby z tego powodu celowy. Okoliczności te są irrelewantne, gdyż kryterium decydującym o możności przypisania statusu strony jest istnienie normy prawnej stanowiącej źródło praw lub obowiązków podlegających realizacji w postępowaniu. Normy takiej w analizowanym przypadku brak, gdyż toczące się postępowanie administracyjne dotyczy sfery praw i obowiązków Stowarzyszenia a nie skarżącej. Wynik tego postępowania dotyczył będzie sytuacji materialnoprawnej owego Stowarzyszenia i to ono zostanie ewentualnie zobowiązane do zwrotu otrzymanej dotacji. Na skutek ww. postępowania Skarżąca ani nie zostanie zobowiązana do zwrotu otrzymanej przez Stowarzyszenie dotacji, ani nie dojdzie do zobligowania jej do jakiegokolwiek świadczenia cywilnoprawnego na rzecz innego podmiotu. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając: 1. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniesione odwołanie jest niedopuszczalne, podczas gdy w rzeczywistości spełniało wszystkie wymogi formalne oraz materialne do jego rozpatrzenia, a zatem zostało ono wniesione przez osobę mająca legitymację procesową; 2. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia sprawy oraz niezastosowaniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji; 3. naruszenie art. 78 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie zostało ograniczone; 4. naruszenie art. 44 w związku z art. 46 w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 710 ustawy Kodeks cywilny poprzez wadliwe uznanie, iż interes prawny Skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie wynika z przepisów prawa cywilnego. Skarżąca dodatkowo wniosła na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: 1. treści działu II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze, VI Wydział Ksiąg Wieczystych na okoliczność posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości, objętej umową dotacyjną; 2. akt sprawy o sygn. akt WR IX Ns-Rej 14659/21/116 prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu Wydział IX Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w latach 2021-2024 dotyczącej Stowarzyszenia w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, który uznał Skarżącą za uczestnika tego postępowania; 3. umowy użyczenia z dnia 29 czerwca 2000 r. akt notarialny Rep A nr [...]/[...], na mocy której założenie pałacowo - parkowe w B., do którego Skarżąca posiada tytuł prawny zostało użyczone na rzecz Stowarzyszenia; 4. akt prowadzonych przez PINB w Jeleniej Górze w latach 2021-2024 postępowań administracyjnych w sprawie realizowanych robót budowlanych w P. w B. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/[...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. (zadanie objęte dotacją Marszałka Województwa Dolnośląskiego) oraz nr [...]/[...] z dnia 19 grudnia 2013 r., w których Skarżąca w szczególności na podstawie art. 44 w związku z art. 46 w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny uzyskała status strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd jest postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Kwestią sporną jest dopuszczalność wniesienia przez Skarżącą odwołania od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego zobowiązującej Stowarzyszenie do zwrotu całości dotacji celowej. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle powołanej regulacji prawnej przyjmuje się, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się m.in. z tzw. fazy wstępnej, w której obowiązkiem organu odwoławczego jest ocena, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W nauce prawa administracyjnego procesowego stwierdza się, że niedopuszczalność odwołania może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienie odwołania przez podmiot nie mających legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia lub pozbawiony zdolności do czynności prawnych. Z kolei niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarza do art. 134 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 14, Warszawa 2016). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, wedle którego "niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zdaniem Sądu w rozstrzyganej sprawie zachodzi przypadek braku legitymacji podmiotu do wniesienia środka odwoławczego. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. W przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu II instancji w pierwszej kolejności jest ustalenie czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, czyli będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii jest zatem warunkiem koniecznym do prowadzenie postępowania odwoławczego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "o istnieniu interesu prawnego przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej" (zob. np. wyrok z 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym więc, czy konkretna osoba w określonym postępowaniu posiada interes prawny decydują okoliczności obiektywne a nie subiektywne, tj. decydują przepisy prawa a nie subiektywne przekonanie podmiotu. Kluczowe w ustaleniu interesu prawnego jest więc to, aby powiązać określony przepis prawa z sytuacją prawną określonego podmiotu a nie wyłącznie z jego sytuacją faktyczną. Istnieją co prawda sytuacje, w których interes prawny może być oparty o pewien stan faktyczny, niemniej jednak wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i tylko wówczas, gdy stanowi o tym konkretny przepis prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por.: wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98 orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, czy Skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot dotacji celowej przez Stowarzyszenie, winno uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie zwrotu dotacji, w oparciu o przepisy art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.). Należy wskazać, że w postępowaniu w przedmiocie zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, więź materialnoprawna łączy dwie kategorie podmiotów - organ administracji publicznej i podmiot dotowany (beneficjenta udzielonej dotacji). W tej sprawie Stowarzyszenie. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji jest Stowarzyszenie, bowiem to jego wniosek inicjował postępowanie w sprawie udzielenia dotacji celowej i to na nim spoczywa obowiązek zwrotu tej dotacji. Samo subiektywne przeświadczenie Skarżącej, że jest stroną tego postępowania nie uzasadnia przyznanie jej przymiotu strony. Kryterium decydującym o możności przypisania statusu strony jest istnienie normy prawnej stanowiącej źródło praw lub obowiązków podlegających realizacji w postępowaniu. Normy takiej w analizowanym przypadku brak, gdyż toczące się postępowanie administracyjne dotyczy sfery praw i obowiązków Stowarzyszenia a nie skarżącej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wynik tego postępowania dotyczy sytuacji materialnoprawnej owego Stowarzyszenia i to ono zostanie ewentualnie zobowiązane do zwrotu otrzymanej dotacji. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu tej dotacji nie ma wpływu na sytuację prawną Skarżącej. Powyższego nie zmienia powołanie się przez Skarżącą na przepisy Kodeksu cywilnego, bowiem postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie dotyczyło nieruchomości będącej obecnie własnością Skarżącej a dotacji celowej udzielonej innemu podmiotowi. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi. Stanowisko organu w niniejszej sprawie jest jednoznaczne i ze stanowiskiem tym w całości zgadza się także Sąd - organ w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną postanowienia oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Fakt, że Skarżąca nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, odmiennie ocenia stan faktyczny sprawy, nie oznacza, że wydane w sprawie postanowienie jest wadliwe. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a - dowodu z dokumentów wskazanych w skardze - Sąd nie uwzględnił tego wniosku bowiem przeprowadzenie tych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Konkludując, należy zgodzić się z SKO, że wniesienie przez Skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.