III SA/Wr 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jerzy Strzebinczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2014 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi a.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych opisaną w osnowie niniejszego postanowienia. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r. jest Sąd Okręgowy w Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne – w zakresie swojej właściwości – sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidu- alnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze strona kwestionuje decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wprawdzie postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji podlega kodeksowi postępowania administracyjnego, jednak natura spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest na tyle specyficzna, że kodeks ten przyznaje pierwszeństwo przepisom odrębnym. Dział III k.p.a., poświęcony przepisom szczególnym w sprawach ubezpieczeń społecznych, wyodrębniając te sprawy, stanowi w art. 180 § 1, że stosuje się do nich przepisy Kodeksu, "chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach". Wynikające z art. 180 § 1 k.p.a. ustalenie odrębności zasad w sprawach ubezpieczeń społecznych zostało skonkretyzowane w art. 181 tegoż kodeksu, który wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim określają one organy odwoławcze ("organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne"), a nadto stanowi, że "do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a". Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej: "u.s.u.s"), która, w art. 83 ust. 2, ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powołanej regulacji stworzono w kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1, ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Stosownie jednak do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy (co wymaga podkreślenia Sądu), dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Reasumując poczynione rozważania stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07). Zatem wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego odnosi się do każdej indywidualnej sprawy, także sprawy dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji określającej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek. Rozszerzenie w drodze wykładni właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Podobnie wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r., (I UZP 3/10; OSNP z 2011 r., Nr 17-18, s. 233) mającej moc zasady prawnej, przyjmując tam, że od decyzji organu rentowego wydanej w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 (Lex nr 1321789) podzielił stanowisko Sądu Najwyższego, stwierdzając, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji (w tym – odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ogólnie wiążąca moc uchwał abstrakcyjnych i konkretnych wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zatem stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. A. Kabat, Komentarz do art. 269 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, w pełni podzielił stanowisko zawarte w powołanej uchwale NSA i mając na uwadze poczynione rozważania, stosownie do art. 58 § 1pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.