III SA/Wr 161/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w J. G. w przedmiocie skargi na § 3 ust. 1, § 7 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 ust. 1, § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Okręgowej w J. G. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania, zmienioną uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., domagając się stwierdzenia nieważności w zakresie § 3 ust. 1, § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego i ustrojowego, a to: - art. 9 a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4, 5, ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2015.1390, t.j. z dnia 15.09.2015 r., zwanej dalej u.p.p.r.), art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP), poprzez określenie w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy u.p.p.r. przyznaje radzie gminy jedyne kompetencję do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zaś skład zespołu interdyscyplinarnego został określony szczegółowo w przepisach art. 9 a ust. 3, 4, 5 u.p.p.r., - art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez odesłanie w § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie zadań członków zespołu interdyscyplinarnego do porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy norma zawarta w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. nakłada na radę gminy obowiązek kompleksowego uregulowania zagadnień związanych ze sposobem funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego w drodze uchwały. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 2 lutego 2011 r. (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z 2011 r., Nr 24, poz. 295), Podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 20019 r., poz. 506) Wskazał, że z tego powodu akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Następnie zaznaczył, że w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miasta P. określiła wbrew art. 9 a ust. 3,4, 5 u.p.p.r. skład zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator podkreślił, że obligatoryjny skład zespołu został wyznaczony przez art. 9 a ust. 3, 4 u.p.p.r., zaś zapisy zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalną jego modyfikację, bowiem nie przewidują w składzie zespołu przedstawicieli prokuratury, czy innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, którzy mogą w sposób fakultatywny wejść w skład zespołu, zaś w przypadku organizacji pozarządowych ogranicza je do tych, które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, podczas gdy ustawa nie czyni takiego zastrzeżenia. Prokurator wyjaśnił, że działanie takie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważniania, i zaznaczył, że w świetle art. 7 i 94 Konstytucji RP, zobowiązujących organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zaś organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Ponadto wskazał na treść § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zgodnie z którym "Zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a podmiotami, o których mowa w § 3 pkt. 1 załącznika." i wyjaśnił, że wskazana regulacja jest sprzeczna z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy ma obowiązek kompleksowego uregulowania zagadnień związanych ze sposobem funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego w drodze uchwały. Tym samym, zdaniem skarżącego, subdelegacja kompetencji Rady Miasta P. na Burmistrza zawierającego porozumienia z podmiotami delegującymi swoich przedstawicieli do zespołu interdyscyplinarnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa co w świetle art. 7 i 94 Konstytucji RP, musi zostać uznane za jego istotne naruszenie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Prokurator wskazał, że wszystkie wyartykułowane powyżej uchybienia miały charakter istotny, bowiem skutkowały wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy i jako takie nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Zamieszczając w zaskarżonej uchwale przedstawione powyżej zapisy Rada Miejska w P. dokonała przekroczenia kompetencji przewidzianej dla niej w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jak również naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, stanowią istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały. Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od Prokuratora na rzecz Rady Miasta P. zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazała, że formułując treść § 3 załącznika do przedmiotowej uchwały nie doprowadziła do naruszenia art. 9a ust. 15 w związku z ust. 3-5 ustawy o przemocy w rodzinie w brzmieniu z dnia uchwalania uchwały. Podkreśliła, że zgodnie z art. 9a ust. 15 tej ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wychodząc z ww. kompetencji Rady Miasta P. nie naruszając zapisu art. 9a ust. 3,4,5 ww. ustawy wskazała w § 3 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały jakie jednostki na obszarze gminy będą wchodziły w skład zespołu, w jakim składzie osobowym i kto będzie je wskazywał. Ponadto wyjaśniła, że zapis art. 9 a ust 5 ww. ustawy wskazuje, że w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy. W opinii Rady nie ma więc obligatoryjnego obowiązku by w skład zespołu wchodził Prokurator czy przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Natomiast odnosząc się do treści § 7 załącznika do przedmiotowej uchwały, Rada podkreśliła, że wbrew stanowisku Prokuratora, uchwalanie tego zapisu nie spowodowało istotnego naruszenia prawa. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy z o przemocy w rodzinie, bowiem zgodnie z art. 9a pkt 15 rada gminy określa, w drodze uchwały, poza trybem i sposobem powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. W opinii Rady i w tym przypadku nie naruszyła ona zapisu art. 9a ust. 15 ww. ustawy wskazując w § 7 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, że zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a podmiotami, o których mowa w § 3 pkt 1 załącznika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, że zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 9a ust. 3 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust.5 u.p.p.r.,). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9a ust. 2, w zw z ust. 3-5 i 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez określenie w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego Sąd wyjaśnia, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r., ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy, poprzez zawężenie kręgu organizacji pozarządowych mogących uczestniczyć w zespole interdyscyplinarnym poprzez ich zindywidualizowanie, gdyż w miejsce szeroko rozumianych organizacji pozarządowych wynikających z treści art. 9a ust.2 pkt 6 u.p.p.r. wskazano jedynie organizacje pozarządowe działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 3 ust. 1 pkt j załącznika). Ponadto pomięto w składzie uformowanego przez Radę Miasta P. zespołu interdyscyplinarnego przedstawicieli Prokuratury, którzy na podstawie art. 9a ust. 5 u.p.p.r. mogą wchodzić w skład takiego zespołu. Nie uszło uwadze Sądu, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca, gdyż treść § 3 ust. 1 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez modyfikacje składu zespołu interdyscyplinarnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne w konsekwencji formułując § 3 ust. 1 załącznika do uchwały dopuściła się naruszenia art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. W powyższym zakresie stanowi to naruszenie art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Ponadto Sąd stwierdził, że § 7 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały poprzez wskazanie, że zakres zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a podmiotami, o których mowa w § 3 pkt. 1 załącznika, również narusza w sposób istotny art.9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd zauważył, że przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. przyznaje radzie gminy kompetencje do określenia w drodze uchwały nie tylko trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ale również wskazania szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tymczasem Rada Miasta P. nie sformułowała spornego paragrafu załącznika do uchwały w zgodzie z tą regulacją, gdyż delegowała określenie zakresu zadań członków zespołu interdyscyplinarnego do porozumień, które miały by być zawarte pomiędzy Burmistrzem, a członkami tego zespołu. Wyraźnie ustawodawca określił, że Rada w drodze uchwały obowiązana jest do określenia zadań członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym normodawca przyjął, że jest to na tyle istotne zagadnienie, że wymaga wspólnej decyzji kolegialnego zespołu jakim jest rada gminy, natomiast przekazanie tej kompetencji do decyzji organu wykonawczego gminy wspólnie z poszczególnymi członkami zespołu interdyscyplinarnego jest rażącym naruszenie prawa, art. 9a pkt 15 u.p.p.r. Naruszenie to jest tym bardziej rażące, o ile odniesiemy je do niezgodnego z ustawą zmodyfikowania kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego utworzonego przez Radę Miasta P. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia określające zakres ich zadań należą jedynie organizacje pozarządowe działające na rzecz przeciwdziałania przemocy rodzinie, w konsekwencji nie należą pozostałe organizacje pozarządowe (jak chce ustawodawca w art. 9a ust. pkt 6 u.p.p.r. ), brak wśród nich również prokuratorów, którzy zgodnie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. mają prawo uczestniczenia w zespole interdyscyplinarnym. Dlatego Sąd stwierdził, że i w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Mając na uwadze wskazane argumenty, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.