III SA/Wr 162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie Programu Współpracy Gminy W. z Organizacjami Pozarządowymi w 2011 r. oddala skargę. Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie "Programu Współpracy Gminy W. z Organizacjami Pozarządowymi w 2011 roku". Organ nadzoru podniósł, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536) i art. 7 Konstytucji RP, z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Ten program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Termin określony w art. 5a ust. 1 wskazanej ustawy należy traktować jako termin zawity. Jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. Uchwała Rady Gminy W. w sprawie uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi w 2011 r. została podjęta w dniu [...] r., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z tego powodu, zdaniem organu nadzoru, takie działanie Rady Miejskiej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Przepisy wprowadzające art. 5a powołanej ustawy nie przewidywały wyjątków uzasadniających naruszenie wprowadzonego terminu. Zmiana wprowadzająca termin weszła w życie [...].r. W skardze Rada Gminy W. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapis artykułu 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oznacza, że termin na uchwalenie rocznego programu współpracy został przez ustawodawcę ukształtowany jako termin instrukcyjny a nie zawity. Priorytetem dokonanych w ustawie zmian było wprowadzenie obligatoryjnego obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, prowadzonych w jawnym i sformalizowanym trybie. Dlatego też wyznaczenie terminu ma zapewniać dostępność tychże informacji na tyle wcześnie aby organizacje mogły zaplanować swoje działania. Unieważnienie uchwały, podjętej po przeprowadzeniu prawem wymaganych konsultacji społecznych, tylko z tego powodu, że naruszono termin instrukcyjny, prowadzi do niepożądanych skutków z punktu widzenia celów ustawy i naruszałoby interes obywateli polegający na dostępie do informacji o planowanych działaniach władz samorządowych, jak również podważa sens konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności uchwały, z powodu przekroczenia ustawowego terminu jej uchwalenia. Uwzględniając przytoczone zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Według zdania drugiego tego przepisu: "Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu." Brzmienie cytowanej normy prawnej jest jednoznaczne – użycie przez ustawodawcę trybu imperatywnego "jest uchwalany" nie może budzić wątpliwości co do tego, że roczny program współpracy ma być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. W takim ujęciu nie można uznawać, że określony termin ma charakter jedynie instrukcyjny. Przepis ten w sposób jasny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W rozpatrywanej sprawie przepis ten został przez Radę Gminy W. naruszony. Według Sądu to uchybienie terminowi podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością. Uchwała pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu ustawy. Przepis zastrzegający termin należy bowiem zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. I SA/Kr 1526/09). Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie to oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Organ nadzoru podniósł trafnie, że termin z art. 5a ust. 1 ustawy należy traktować jako zawity. Jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje zatem istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwalę. W konsekwencji organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie pozostałe podniesione okoliczności nie mają znaczenia dla oceny ważności przedmiotowej uchwały. Stąd też argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.