III SA/Wr 163/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...]z dnia [...] II. określa, że decyzje opisane w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...], z dnia [...]roku, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., na podstawie art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z zm.) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego W. D., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., z dnia [...], nr [...] znak [...] – o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w ustaleniach faktycznych podając, że skarżący od [...] roku był zatrudniony na Wydziale [...] Politechniki W. na następujących stanowiskach: 1. 1 października 1967 r. - 31 stycznia 1971 r. – [...] 2. 1 lutego 1971 r. - 31 sierpnia 1973 r. - [...] 3. 1 września 1973 – 30 września 1977 – [...] 4. 1 października 1982 – 30 września 1987 – [...] 5. 1 października 1987 – 30 września 1994 – [...] 6. 1 październik 1994 – 27 września 2007 – [...] Dnia 29 września 2007 roku przeszedł na emeryturę. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu, skarżący został najpierw zbadany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny pracy we W., który dnia [...] roku wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu orzeczenia między innymi wskazano, że cyt: "od kilkunastu lat drapanie gardła, suchy kaszel, chrypki bez afonii. Od 8 lat objawy uległy nasileniu i utrudniały prowadzenie zajęć dydaktycznych. (...) był leczony laryngologicznie ambulatoryjnie z rozpoznaniem przewlekłego stanu zapalenia błony śluzowej krtani i gardła. W latach 1991-2000 (...) leczony sanatoryjnie, (...) korzystał z urlopów dla poratowania zdrowia. Po zaprzestaniu pracy zawodowej (...) brak jest poprawy. Podczas przeprowadzonych badań stwierdzono u skarżącego: uszy bez istotnych zmian, szept obustronnie z odległości 6 metrów, w zakresie nosogardła cechy przewlekłego podsychającego nieżytu błony śluzowej. W zakresie krtani nagłośnia i przedsionek nie zmienione, struny głosowe blade, gładkie, słabo napięte, zwarcie szpary głośni, w trakcie fonacji pełne, głos czysty. Powyższe zmiany stwierdzone w trakcie przeprowadzonych badań, nie odpowiadają skutkom zdrowotnym spowodowanym nadmiernym wysiłkiem głosowym, a wymienionym w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W trybie odwoławczym, po przeprowadzonych kolejnych badaniach, Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniu [...]r. orzeczeniem lekarskim nr [...], także stwierdził brak podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej utrzymując, że w trakcie obserwacji klinicznej w badaniu fizykalnym laryngologicznym i laryngostroboskopowym, stwierdzono cechy przewlekłego prostego nieżytu błony śluzowej gardła i krtani. "W badaniu stroboskopowym drgania fałdów są jednakowe, jednoczasowe, przesunięcie brzeżne zachowane, amplituda drgań prawidłowa, zwarcie fonacyjne prawidłowe. Zmiany zapalne (samoistne) o typie przewlekłego nieżytu prostego, stwierdzane aktualnie w obrębie błon śluzowych gardła i krtani, nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych i z klinicznego punktu widzenia, nie przedstawiają cech typowych dla organicznej patologii w obrębie narządu głosu wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie stwierdzono u skarżącego wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, ani niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni trwałą dysfonią, ani też guzków głosowych twardych." Odnosząc się do takich ustaleń faktycznych organ II instancji przywołał obowiązujący stan prawny, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi "narażeniem zawodowym". Organ podkreślił, że praca zawodowa skarżącego związana była z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże zgłoszone podejrzenie istnienia choroby zawodowej było przedmiotem badania kolejno dwóch ośrodków medycyny pracy - [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny pracy we W. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia w S., które to placówki zgodnie wykluczyły rozpoznanie u skarżącego choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, ujętej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia. W obrębie narządu głosu nie zdiagnozowano bowiem zmian chorobowych typowych dla skutków zawodowego przeciążenia narządu głosu, objawiających się występowaniem twardych guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, oraz cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, o czym mowa w pozycji 15 wykazu. Tym samym, w ocenie organu nie zachodzą podstawy do uwzględnienia żądania o stwierdzenie choroby zawodowej. Skarżący, nie godząc się z zapadłą przed organem II instancji decyzją, skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając, że stwierdzony u niego przewlekły stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani ma związek z wieloletnim narażeniem na znaczący wysiłek głosowy w czasie zatrudnienia na Politechnice W. Odpowiadając na zarzuty stawiane przez skarżącego w skardze, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec skorzystania przez TK z przewidzianej w art. 190 ust, 3 Konstytucji RP -możliwości określenia "innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" niż wskazana w tymże przepisie data ogłoszenia orzeczenia TK, powstało istotne zagadnienie, jak w okresie odroczenia mają postępować sądy względem uznanych za niekonstytucyjne, lecz jeszcze niewyeliminowanych z systemu prawa przepisów. Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego TK nie wskazał jednoznacznie czy w okresie odroczenia - zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany - akt może, czy też nie powinien być stosowany, przeto rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów, gdyż to one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy w jakiej mają orzekać" (K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, Nr 6, s. 5-6; także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r, III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku - poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku - następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków - stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie - wyroku TK, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu, godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z przywołanego wcześniej wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i nie-sprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc - na gruncie badanych przez TK przepisów - przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., Ul PK 96/06, niepubl.). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie - niemal natychmiast po jego zakończeniu - musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 9606, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., l PK 6/07, niepubl.). Trafnie przy tym podkreślono, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, "nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją a od tego dnia staje się z nią niezgodny, mimo że Trybunał orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego." Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. W kontekście poczynionych wywodów, zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w zbiorze legalnych rozstrzygnięć skoro zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według bowiem art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie zaś do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonych decyzji umożliwi stronie skarżącej rozpoznanie jej sprawy na podstawie unormowań dostosowanych do standardów przewidzianych w ustawie zasadniczej, albowiem wartością nadrzędną godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej według legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.