III SA/Wr 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Paweł Jabłoński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków. oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na postanowienie Zastępcy Burmistrza Gminy T. z dnia [...] (Nr [...]) o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że "zabytkowy budynek znajduje się na działce Nr [...] w N. D. lub innej i nie wydano mapy geodezyjnej" oraz informujące o zawisłości określonych spraw przed sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] D. W. wystąpiła do Burmistrza Gminy T. z informacją, że pracownik Urzędu Gminy w T. nie wydał jej zaświadczenia potwierdzającego, że "zabytkowy budynek znajduje się na działce Nr [...] w N. D. lub innej i nie wydał mapy geodezyjnej za odpłatnością na potwierdzenie faktów położenia budynku przed [...] i po tym [...] r." D. W. wskazała, że "Urząd Gminy pozostaje w bezczynności i uporczywie legalizuje dzikie inwestycje" oraz że przez 10 lat nie wydano decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W piśmie tym oceniono również poczynania szeroko pojętej administracji samorządowej w zakresie gospodarki nieruchomościami na przestrzeni ostatnich 10 lat. W zażaleniu na pierwszoinstancyjne postanowienie (wniesione przez wnioskodawczynię mimo braku pouczenia w tym zakresie) D. W. zażądała jego uchylenia i wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz załączenia do akt sprawy mapy geodezyjnej z [...] r. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżone postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego, jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji przy wydaniu kwestionowanego postanowienia. Wskazując na art. 7 k.p.a., Kolegium wywiodło, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Żądanie sformułowane we wniosku z dnia [...] było nieprecyzyjne, zawierało bowiem elementy charakterystyczne dla wniosku o wydanie zaświadczenia, skargi powszechnej, skargi na pracownika Urzędu Miejskiego w T. oraz zażalenia na bezczynność w zakresie wydania decyzji o rozgraniczeniu. Skoro charakter wniesionego pisma budził wątpliwości, organ administracji publicznej miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę osoby je składającej. Zdaniem Kolegium, należało z urzędu ustalić, który z wymienionych trybów zamierzała uruchomić wnioskodawczyni. Obowiązkiem organ pierwszej instancji było również czuwanie nad tym, aby wnioskodawczyni nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.), które powinny dotyczyć przede wszystkim dopuszczalności wykorzystania poszczególnych trybów postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał opisane na wstępie postanowienie, powołując w podstawie prawnej art. 234 pkt 1 k.p.a. Tymczasem przepis ten generalnie nie stanowi podstawy do wydawania postanowień, jest natomiast unormowaniem służącym harmonizacji stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg z przepisami postępowania administracyjnego ogólnego. Jego zastosowanie w tym przypadku dowodzi – zdaniem Kolegium – że organ pierwszej instancji jednostronnie przesądził o charakterze formalnoprawnym podania D. W., pomijając poszczególne wątki jej pisma. Ustalając w ponownym postępowaniu, że intencją D. W. było uzyskanie zaświadczenia, organ pierwszej instancji musi uwzględnić przepisy k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna alternatywnie wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawa dający podstawę tych starań. Źródłem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia jest zawsze norma prawa materialnego. Trzeba zatem wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który byłby podstawą żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepubl.). Użyty w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zwrot "wymaga przepis prawa" oznacza, że w jakiejś sprawie obowiązuje przepis prawa materialnego, który uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ administracji publicznej od udowodnienia przez stronę określonej okoliczności za pomocą tylko określonego środka dowodowego, to znaczy dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia (por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 61). Podstawa prawna ubiegania się o tego typu akt musi istnieć w przepisach rangi ustawowej i przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy wnioskodawca powołuje się na swój interes prawny, organ administracji publicznej musi zbadać tę okoliczność w postępowaniu wyjaśniającym. Aczkolwiek, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., badanie taki ma charakter pozornie fakultatywny, jednakże zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która odnosi się odpowiednio do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, organ – w razie wątpliwości – musi przeprowadzić takie postępowanie. W jego ramach powinny być respektowane w pełni prawa strony. "Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne – ogólne i egzekucyjne, Toruń 2003, s. 218; por. też wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., I SA 1808/99, Lex Nr 75510). Jeżeli w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia wnioskodawca wykaże swój interes prawny, organ nie może w zasadzie odmówić wydania zaświadczenia. Odmowa może wystąpić wówczas, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu prawnego lub – według art. 218 k.p.a. – gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98;. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., SA/Sz 728/98). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność dbałości o formalną stronę wydawanych rozstrzygnięć. Wskazując na art. 124 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że prawidłowe postanowienie powinno zawierać m. in. podpis z podaniom imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Osobą upoważnioną z mocy prawa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (również postanowień) jest osoba sprawująca funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taki wniosek płynie z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Podobne unormowanie zawiera art. 268a k.p.a. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzję, postanowienie lub zaświadczenie wydaje (podpisuje) inna osoba niż piastun funkcji organu, to osoba ta musi legitymować się stosownym upoważnieniem udzielonym jej przez piastuna funkcji organu. Upoważnienie to powinno zostać powołane w podstawie prawnej decyzji, postanowienia lub zaświadczenia jako tzw. norma kompetencyjna oraz w pieczęci podpisowej. Zaskarżone postanowienie w podstawie prawnej nie zawiera takiej normy, a używana przez Zastępcę Burmistrza pieczątka podpisowa jest także niezgodna z oficjalnym wzorem. Według postanowień części III pkt 7 załącznika Nr 6 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.), pieczęć podpisowa w sprawach załatwianych z upoważnienia burmistrza musi mieć treść: "z up. Burmistrza imię i nazwisko Zastępca Burmistrza". Pieczęć znajdująca się na zaskarżonym postanowieniu nie zawiera upoważnienia burmistrza, zawiera natomiast tytuły zawodowe osoby sprawującej funkcję zastępcy burmistrza, co jest elementem całkowicie zbędnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. D. W. napisała: "Zaskarżam wydane postanowienie SKO we W. z dnia [...] [w piśmie z dnia [...] skarżąca sprostowała swój błąd pisarski, wyjaśniając, że zaskarża wydane postanowienie SKO we W. z dnia [...] – przyp. Sądu] w związku z niezałatwieniem sprawy w określonym terminie przez Burmistrza i Urząd Miejski w T. do postanowienia wydanego przez SKO we W. i przewlekłością postępowania" oraz "krętaczenie i mataczenie". Skarżąca zażądała ponadto nałożenie kary grzywny "na Urząd Miejski w T. w wysokości najwyższej stosownie do art. 55 § 1-3 i art. 154 § 6" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "bowiem Burmistrz rażąco narusza prawo w art. 7, 8, 9, 10, 139 i 219 k.p.a." W dalszej części skargi D. W. sformułowała pod adresem organów jednostek samorządu terytorialnego szereg zarzutów o naruszeniu prawa karnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podkreślając, że argumenty skarżącej są powtórzeniem argumentów z zażalenia rozpoznanego przez Kolegium. Ponieważ w skardze nie pojawiły się nowe, merytoryczne argumenty, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli (art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Organ odwoławczy zauważył ponadto, że zaskarżone postanowienie jest w istocie rozstrzygnięciem korzystnym dla strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonego postanowienia według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek ujętych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Rozpatrując zażalenie D. W. na postanowienie Zastępcy Burmistrza Gminy T., Kolegium ze szczególną starannością przeanalizowało postępowanie organu pierwszej instancji. Efektem kontroli instancyjnej było wykazanie istotnych uchybień, jakich dopuścił się Zastępca Burmistrza Gminy T. zarówno w fazie postępowania wyjaśniającego, jak i przy konstruowaniu postanowienia. Mając na względzie dostrzeżone wady proceduralne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na sposób postępowania organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, przede wszystkim zaś wyjaśnienie i skonkretyzowanie żądań zawartych w wystąpieniu D. W. oraz – zależnie od poczynionych ustaleń – zastosowanie właściwego trybu postępowania i załatwienia sprawy. W wywodach Kolegium nie zabrakło również – istotnych dla organów administracji publicznej – uwag o formalnych atrybutach upoważnienia do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia, skonkretyzowania i rozpatrzenia wniosków skarżącej zmierzało nie tylko do sanowania dostrzeżonych uchybień proceduralnych, ale przede wszystkim do rozważenia interesu prawnego wnioskodawczyni i do jego ewentualnej ochrony w postępowaniu administracyjnym. Należy również zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo powołało w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż – jak trafnie wykazał organ odwoławczy – rozstrzygnięcie sprawy z wniosku D. W. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ pierwszej instancji. Skoro wszczęte skargą D. W. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji.