III SA/Wr 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 12 lit i) załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Gmin [...] I. stwierdza, że § 12 lit i) załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]narusza prawo; II. określa, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D., działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g." lub "ustawa samorządowa"), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta Ż. opisanej w sentencji niniejszego wyroku, zarzucając uchwale – we wskazanym fragmencie – istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 ze zm.) i w związku z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm.). W kwestionowanym przepisie § 12 lit. i) załącznika do uchwały przyjęto, iż ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia". Organ nadzoru wywodził w uzasadnieniu skargi uzasadnieniu, że – zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym – na zasadach ustalonych przez radę gminy, przysługują radnemu diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wedle art. 69 ust. 1 tej samej ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym związku gmin jest zgromadzenie związku. Zdaniem Wojewody, osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku gmin są co prawda jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających na stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku. W tym stanie, w ocenie Wojewody, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia takiego związku. Funkcja członka zgromadzenia związku komunalnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy), który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek komunalny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego i kontrolnego związku. W uzasadnieniu skargi podniesiono dalej, że zagadnienie diet nie jest materią statutową i w ogóle nie powinno się z nim znajdować. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Rada, uchwalając postanowienie przyjęte w § 12 lit. i) załącznika do uchwały, działała bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku komunalnego do przyznawania i ustalania wysokości diet dla członków takiego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonego zapisu uchwały nie daje stwarzają ani art. 67 ust. 2 (przewidujący, co powinien określać statut związku) ani art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Powołując się na art. 3 Konstytucji z 1952 r. podkreślono z kolei, iż podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa jest przestrzeganie prawa. Wszystkie organy władzy i administracji państwowej powinny zatem działać na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W tej konkretnej sprawie, rada gminy działała natomiast bez podstawy prawnej do uregulowania kwestii diet dla członków zgromadzenia komunalnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 3 Konstytucji z 1952 r., a także przekroczenie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 67 w związku z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna zawarła alternatywne żądanie: odrzucenie bądź oddalenia skargi. W uzasadnieniu wskazano, że art. 94 § 2 ustawy samorządowej stanowi, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przytoczono dalej art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), w brzmieniu: "§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania". Autor odpowiedzi na skargę podniósł w związku z tym, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia, to – w niniejszej sprawie – organ nadzoru, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, obowiązany był wezwać Radę Miasta i Gminy Ż. do usunięcia naruszenia prawa. Konsekwencją nie wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa jest konieczność odrzucenie skargi przez WSA we W. z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w związku z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 u.s.g. W odpowiedzi na skargę wywodzono dalej, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, iż przepis ten został dodany dopiero z dniem 30 maja 2001 r., ustawą z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001, nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie może stanowić przeszkody w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje on wskazany przepis stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa). W tych okolicznościach, istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku, jak i rada gminy, są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach. Podniesiono też w odpowiedzi na skargę, że nietrafny jest zarzut Wojewody, jakoby zagadnienie diet nie stanowi materii statutowej związku komunalnego. Przepis art. 67 ust. 2 u.s.g. określa elementy, które powinien zawierać statut związku. Jednak nie jest to katalog zamknięty. Kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek. Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienia do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia narusza art. 67 ust. 2 w związku z art. 65 u.s.g. W konkluzji wyrażono zapatrywanie, iż wobec podważenia ustawowych podstaw, przepis art. 3 Konstytucji z 1952 r. także nie znajdzie zastosowania jako podstawa skargi. Dlatego wniesiono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 tej samej ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonego § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Gminy i Miasta Ż. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin "[...]". Rada, określając zadania zgromadzenia Związku, przyjęła w tym przepisie, iż ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia" Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Naruszenie tego rodzaju występuje niewątpliwie w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu – występuje zaś w rozpoznawanym przypadku. Brak bowiem jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez radę postanowienia w zaskarżonym brzmieniu. Ani przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę Gminy i Miasta Ż. przedmiotowej uchwały, ani też te, które obowiązują w dniu orzekania, nie przewidują bowiem dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają w szczególności powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej – związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak może to uczynić rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków. Wskazać należy, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (zob. między innymi wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2726/12) o braku prawnych podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy za to uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie zagadnienia wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Dodatkowo należy podkreślić, że obowiązująca – w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała co prawda przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała natomiast przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym, przepisy art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym (obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), jak i przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 69 ust. 3 tej samej ustawy, nie mogą stanowić podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale kompetencji zgromadzenia związku gmin do ustalania wysokości diet , które miałyby przysługiwać członkom takiego zgromadzenia. Z pewnością takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, i art. 67 ust. 2 u.s.g. aktualnie obowiązującej, statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie. Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutową, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie. Wskazać należy w tym zakresie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak trafnie zauważył Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie, zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. (art.3). Według art. 94 Konstytucji RP z 1997 r., organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wszystkie przywołane ostatnio rozwiązania konstytucyjne prowadzą nieuchronnie do ostatecznej konkluzji, zgodnie z którą każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków, upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Należ w związku z tym zauważyć za organem nadzoru, że – zarówno w dacie podjęcia kontrolowanej przez sąd uchwały jak i obecnie – brak było (i brak jest nadal) przepisu przyznającego zgromadzeniu związku gminnego – kompetencji do ustalania wysokość diet dla członków zgromadzenia takiego związku. Tym samym niezasadny jest zarzut sformułowany w odpowiedzi na skargę o rzekomym braku naruszenia przez zaskarżony fragment załącznika do uchwały przepisów: art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 u.s.g. i art. 67 ust. 2 tej samej ustawy. Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, stosowanie do art. 52 p.p.s.a. Nie jest też skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona przedmiotowej skargi. Nietrafny jest więc wniosek o odrzucenie skargi. Mając wszystkie dotychczasowe wywody na uwadze, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – zobligowany był do stwierdzenia, że zaskarżony § 12 lit. i) załącznika do uchwały został wydany z naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje natomiast uzasadnienie w art. 152 tej samej ustawy.