III SA/Wr 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na zaświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia ustalającego liczbę punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę. P. B. wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. skargę na opisane w sentencji niniejszego postanowienia zaświadczenie – w jego ocenie - ustalające liczbę punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że zaświadczenie wydane zostało zgodnie z wnioskiem skarżącego i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Ponadto podkreślił, że organem, który wydał zaświadczenie nie jest Komendant Wojewódzki Policji we W. a Komendant Powiatowy Policji w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżone zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2015 r. zatytułowane "o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego" zostało wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w L. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na opisane wyżej zaświadczenie. Materialnoprawną podstawę wydania tego dokumentu stanowił § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Przepis ten stanowi, że osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Zatem wydany przez organ Policji dokument urzędowy (zaświadczenie) potwierdza fakt istnienia wpisów odnotowanych w prowadzonej przez organ ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W związku z powyższym wskazać należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tego typu spraw. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220 K.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 88/06). Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że treść zaświadczenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie - zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Stąd prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 K.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w kodeksie, będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 K.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 1065, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2006, s. 821). Wobec powyższego wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia nie mieszczącą się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto, według art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczyność są przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu przez Sąd. W postępowaniu sądowoadministracyjnym środek zaskarżenia jest wobec tego skutecznie złożony wówczas, gdy zostanie wniesiony w organie, który wydał objęty zaskarżeniem akt. Tymczasem skarżący złożył skargę za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i na wezwanie Sądu do wskazania, czy przedmiotem skargi jest jedynie akt w postaci zaświadczenia ustalającego liczbę punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, czy też ten akt i bezczynność organu w sprawie zmniejszenia w ewidencji liczby punktów o 6 na skutek odbytego szkolenia w "A" w J. G. sprecyzował, że przedmiotem skargi jest akt w postaci zaświadczenia ustalającego liczbę punktów karnych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Niewątpliwie zaś objęte zaskarżeniem zaświadczenie wydane zostało przez Komendanta Powiatowego Policji w L. Godzi się nadto podkreślić, że również dla oceny zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi przyjąć należy datę nadania (złożenia) skargi do właściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. Bezsprzecznie organem właściwym w sprawie - tym, który wydał zaskarżony akt - był Komendant Powiatowy Policji w L. a nie Komendant Wojewódzki Policji we W. Zatem i z tych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu bowiem jej wniesienie nastąpiło z uchybieniem art. 54 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 p.p.s.a, postanowił o odrzuceniu skargi.