III SA/Wr 178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność materialno-techniczną Prezydenta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta L. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Pozwem z dnia [...] r., skarżący skierował do Sądu Rejonowego w L. pozew o zapłatę przeciwko Gminie Miejskiej L. z tytułu nienależnych nadpłat za wydanie [...] kart pojazdów. Skarżący wskazał, iż przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) ustanawiający opłatę w wysokości 500 zł. za wydanie karty pojazdu za samochód sprowadzony z zagranicy uznany został za niezgodny z Konstytucją. Sąd oddalił powództwo z uwagi na nieprawidłowe oznaczenia pozwanego jako Gminy L. zamiast Powiatu L. Zważywszy na powyższe skarżący skierował żądanie do Powiatu L. Pismem z dnia [...] r., Prezydent Miasta L. odmówił skarżącemu zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu wskazując, iż "w tej sprawie" wydany już został wyrok Sądu Rejonowego w L. Skoro zaś wyrok ten jest prawomocny – to w jego ocenie jak wskazał - nie ma podstaw prawnych do zwrotu. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do "Powiatu L., reprezentowanego przez Prezydenta Miasta w L." o zwrot nadpłaty w łącznej wysokości [...] złotych, za wydanie kart pojazdów. W uzasadnieniu żądania wskazał, że rzeczywiście przed Sądem Rejonowym w L. zapadł wyrok, aczkolwiek wówczas stroną pozwaną była Gmina L. i to wobec niej pozew został oddalony. Dalej stwierdził, iż L. jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że realizuje zadania zarówno z zakresu administracji publicznej wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, jak też zadania miasta na prawach powiatu. Realizuje zatem zadania zarówno z zakresu administracji publicznej wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, jak też zadania miasta na prawach powiatu, wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym. Nadto wskazał, iż w jego sprawie wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu złożony został do Powiatu L., który reprezentowany jest przez Prezydenta Miasta L. Skutki zatem wyroku Sądu Rejonowego w L. nie wywierają jakiegokolwiek wpływu na roszczenie o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu skierowane do Powiatu L. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] r., poinformowano skarżącego, że wezwany przez niego organ do zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów jest niewłaściwy. Wskazano, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r., w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M.P. Nr 48, poz. 654) Powiat L. nie istnieje. Wobec natomiast faktu, że wskazana jednostka samorządu terytorialnego – Powiat L. – nie istnieje, zaś organem właściwym w sprawie jest Gmina L., nie ma naruszenia prawa. Nadto podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r., i stwierdzono, że nie ma podstaw do zwrotu opłaty za karty pojazdów jako pobranej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za karty pojazdów. W uzasadnieniu ponownie wskazał, iż L. jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że wykonuje zarówno zadania z zakresu administracji publicznej wynikające z ustawy o samorządzie gminnym jak też zadania z zakresu administracji publicznej wynikające z ustawy o samorządzie gminnym jak też zadania miasta na prawach powiatu, wynikające z ustawy o samorządzie powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu, w zależności od tego, czy rozstrzygana sprawa należy do kompetencji gminy lub powiatu, występuje jako organ jednego z tych podmiotów. Skoro w sprawach związanych z rejestracją pojazdów podmiotem właściwym jest powiat (art. 73 ustawy Prawo o ruchu drogowym), to Prezydent miasta na prawach powiatu działa jako organ powiatu. Dlatego też – jak dalej wskazał skarżący – ze swoim roszczeniem wystąpił do powiatu. Następnie skarżący wskazał, iż przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wskazując w szczególności, iż stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r., w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) na terenie Województwa D. utworzono maisto na prawach powiatu – L., obejmującą swoim obszarem Miasto L. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powołanie, odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Dlatego też prawidłowo określony podmiot to – Gmina L. – Prezydent Miasta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Prezydenta Miasta L. – co wymaga podkreślenia Sądu - zwrotu zawyżonej opłaty za karty pojazdów. Dotyczy to także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Na marginesie wskazać należy, iż wątpliwości dotyczące statusu miast na prawach powiatu jako jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego czy powiatowego zostały usunięte wskutek wprowadzenia z dniem 30 maja 2001 r. nowelizacji przepisów rozdziału 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mocą art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497 ze. zm.) jednoznacznie przyjęto, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Prezydent miasta pełni funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu. Obecne brzmienie tego przepisu jest wynikiem nowelizacji, która została wprowadzona mocą art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Nowelizacja polegała na wprowadzeniu do art. 92 ust. 1 pkt 2 pojęcia "prezydent miasta" w miejsce wcześniejszego "zarząd miasta". Zmiana ta stanowiła rezultat likwidacji kolegialnych organów wykonawczych gmin (miast na prawach powiatu) na rzecz monokratycznych organów wykonawczych. Reasumując, miasta na prawach powiatu są przede wszystkim gminami, które tym różnią się od innych gmin, że dodatkowo wykonują zadania powiatu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest przede wszystkim to, że do miast na prawach powiatu w pierwszej kolejności stosuje się przepisy dotyczące gmin, zaś przepisy dotyczące powiatów mają jedynie zastosowanie odpowiednie, i to tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu. W przypadku zatem kiedy to gminę, obejmującą swym zasięgiem terytorialnym Miasto L., reprezentuje Prezydent Miasta L., to mamy do czynienia z miastem na prawach powiatu, które jest gminą miejską, a wykonuje zadania, które co do zasady wykonuje powiat. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zachował powyższy wymógł. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej między innymi wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdów, które to opłaty zostały pobranr na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta L. w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Rzeczą organu administracji, będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka ich część winna mu zostać zwrócona. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł według przepisu art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.