III SA/Wr 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. Nr [...] o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego w B. K. oddala skargę. Wojewoda D. powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. lub ustawa), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w B. K. Nr [...] z dnia [...] r. o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego w B. K., wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., oraz art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm). Według organu nadzoru, § 1 pkt 1 tej uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że nowelizując regulamin korzystania z cmentarza komunalnego, rada miejska stanowiła odnośnie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie jest cmentarz komunalny. Upoważnienie do podjęcia uchwały wynikało zatem m.in. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znowelizowano Regulamin Cmentarza Komunalnego w B. K., nadając nowe brzmienie § 1 ust. 2: "Nadzór nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego i kaplicy cmentarnej sprawuje "A" w B. K. Sp. zo.o. z siedzibą w B. K., zwany w treści niniejszej uchwały Zarządcą". Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Sprawowanie zarządu nad cmentarzem komunalnym należy zatem do kompetencji Burmistrza B. K. W § 1 ust. 9 nowelizowanej uchwały Nr [...] Rada zawarła przepis, że nadzór nad funkcjonowaniem cmentarza sprawuje Burmistrz B. K. Organ podkreślił, że podlegający nowelizacji § 1 ust. 2 tej uchwały nie naruszał w sposób istotny art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stanowił bowiem, że nadzór nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego i kaplicy cmentarnej sprawuje Zarządca. W ocenie organu nadzoru, uchwalając regulamin cmentarza komunalnego Rada Miejska nie jest władna do wskazywania jako zarządcy cmentarza innego podmiotu niż organ wykonawczy gminy. O ile organ nadzoru nie kwestionuje wskazania przez radę, że czynności z zakresu nadzoru nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego i kaplicy cmentarnej sprawuje zarządca, którym z mocy ustawy jest Burmistrz, o tyle określenie, że zarządcą jest "A", narusza w sposób istotny art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie upoważnia rady do przekazywania uprawnień burmistrza innym podmiotom, w tym również spółkom gminnym. Organ nadzoru podkreślił, że o tym, kto faktycznie będzie wykonywał czynności zarządu cmentarzem komunalnym, decyduje Burmistrz wykonując przedmiotową uchwałę. Do jego właściwości będzie więc należało ewentualne powierzenie zarządu cmentarzem innym podmiotom. Tym samym regulacja § 1 pkt 1 uchwały narusza również w sposób istotny art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g., określające, że nie tylko wykonywanie uchwał, ale również określenie sposobu ich wykonania należy do kompetencji burmistrza. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawodawca postanowił, że zarządzanie cmentarzem komunalnym stanowi uprawnienie burmistrza, rada nie była władna do wprowadzania w treści uchwały odmiennej regulacji w tym zakresie. Odmienne działanie narusza więc także w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP. Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie następujących przepisów: art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych; art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295, ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że Rada Miejska nie jest uprawniona do ustalenia formy i sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej związanej z zarządzaniem Cmentarzem Komunalnym. Skarżąca stwierdziła, że na mocy kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu §1 pkt 1 uchwały Nr [...] ustalono, że gospodarka komunalna w zakresie zarządzania cmentarzem komunalnym na terenie B. K. będzie prowadzona przez gminę przy zastosowaniu formy spółki prawa handlowego, konkretnie spółki kapitałowej pod firmą "A". Według gminy, wybór formy gospodarki komunalnej, przy wykorzystaniu której ma być wykonywane zarządzanie cmentarzem komunalnym, znajduje pełne oparcie w treści przepisu art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Kwestionowany przepis § 1 ust. 2 regulaminu cmentarza komunalnego nie może naruszać przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Bowiem zgodnie z treścią § 1 ust. 8 i ust. 9 regulaminu - nadzór nad funkcjonowaniem cmentarza i tak sprawuje Burmistrz B. K. Według gminy, przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wyłącza kompetencji rady miejskiej w zakresie wyboru formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym w zakresie formy zarządu cmentarzem komunalnym. Gmina podkreśliła, że przeciwne stanowisko organu nadzoru pozostaje w nieusuwalnej sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, ale i z praktyką organu nadzorczego. Skarżąca wskazała tytułem przykładu niezakwestionowane przez organ nadzoru uchwały rad gmin w sprawie zasad funkcjonowania gminnych cmentarzy komunalnych, na podstawie których przekazano cmentarze w administrację zakładowi usług komunalnych. Według skarżącej, brak jest zatem podstaw, aby wskazana praktyka organu nadzoru nie mogła znaleźć zastosowania również w rozpatrywanym przypadku. Wymaga tego wzgląd na pewność obrotu prawnego. Konieczność ścisłego przestrzegania prawa dotyczy również rządowej administracji publicznej, która winna szanować samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kompetencji prawotwórczych przyznanych im przez ustawodawcę. Niezrozumiałe i niezgodne z prawem pozostaje bowiem różnicowanie uprawnień organów stanowiących gmin na obszarze Województwa D. Skarżąca nie godzi się z utożsamieniem przez organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarządcy z burmistrzem. Analiza treści pierwotnego brzmienia § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nie pozwala na taką wykładnię. W treści uchwały wyraźnie odróżnia się burmistrza od zarządcy. Z nadal obowiązującego przepisu § 1 ust. 8 uchwały wynika, że "skargi na Zarządcę cmentarza należy kierować do Burmistrza". Trudno byłoby wyobrazić sobie taką sytuację, w której burmistrz sam składa skargi na siebie, jako zarządcę cmentarza komunalnego. Nie jest zasadne uznanie organu nadzoru, że "o tym, kto faktycznie będzie wykonywał czynności z zakresu zarządu cmentarzem komunalnym, będzie decydował Burmistrz wykonując przedmiotową uchwałę". Teza ta świadczy jedynie o podważeniu przez jej autora kompetencji prawotwórczej rady miejskiej w zakresie upoważnienia do wyboru zarówno formy (np.: samorządowy zakład budżetowy, spółka kapitałowa), jak i sposobu prowadzenia przez burmistrza gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). Skoro wolą rady miejskiej pozostaje, aby bezpośredni zarząd cmentarzem komunalnym w B. K. powierzyć jednoosobowej spółce z o.o. z wyłącznym udziałem gminy, to tym samym burmistrz nie jest w takiej sytuacji prawnej już uprawniony, aby zadanie to powierzyć innemu podmiotowi, np. osobie fizycznej, która zawodowo trudni się zarządzeniem nieruchomościami, w tym cmentarzami. Według skarżącej gminy, nie powinno budzić wątpliwości, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wyłącza zarówno kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, o której stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, jak i kompetencji organu stanowiącego w zakresie możliwości określenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy formy, w jakiej ma być prowadzona gospodarka komunalna, w tym zarządzanie cmentarzem. Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym samym stopniu dotyczy rady miejskiej, co organu nadzoru. Organ ten nie ma uprawnienia, aby skutecznie negować uprawnienie rady miejskiej, które wprost wynika z przepisu rangi ustawowej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej). W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że w znowelizowanej postaci przepis § 1 ust. 2 uchwały nr [...] stanowi: "nadzór nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego i kaplicy cmentarnej sprawuje "A" w B. K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. K., zwany w treści niniejszej uchwały "Zarządcą". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Zatem uwzględniając powołany przepis ustawy należy stwierdzić, że podmiotem (organem) sprawującym zarząd cmentarzem komunalnym jest z mocy ustawy burmistrz. Raga gminy nie jest zatem upoważniona do wskazania czy określenia innego podmiotu właściwego do zarządu, czy nadzoru nad cmentarzem komunalnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.), a także określa sposób wykonania uchwał organu stanowiącego (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Biorąc to pod uwagę, to do wyłącznej właściwości burmistrza należy decyzja w zakresie powierzenia innym podmiotom wykonywania czynności z zakresu zarządu cmentarzem komunalnym. Rada miejska zatem stanowiąc kwestionowany § 1 pkt 1 uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sposób istotny naruszyła art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz inne ustawowe kompetencje Burmistrza określone w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Obligowało to do stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w przedstawionym zakresie. Według organu nadzoru, w tym stanie rzeczy wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Przedmiotem orzekania Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], stwierdzające nieważność § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w B. K. Nr [...] z dnia [...]r. o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego w B. K., wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., oraz art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm). Badając treść skargi Sąd stwierdził, że jej zarzuty odnoszą się do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego, w której Wojewoda stwierdził nieważność przepis § 1 pkt 1 uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Sporne między stronami jest to, czy rada miejska była właściwa do uchwalenia tego przepisu o treści: "Nadzór nad prawidłowym użytkowaniem cmentarza komunalnego i kaplicy cmentarnej sprawuje "A" w B. K. Sp. zo.o. z siedzibą w B. K., zwany w treści niniejszej uchwały Zarządcą". Rada gminy podjęła uchwałę z powołaniem się na upoważnienie zawarte wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., oraz art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm). Organ nadzoru zarzucił, że rada gminy uchwaliła zakwestionowany przepis z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U.00.23.295), który stanowi, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Sąd podziela ten pogląd organu nadzoru. Rada miejska uchwalając zakwestionowany przepis naruszyła bowiem ustawowo określoną kompetencję burmistrza do zarządzania cmentarzami komunalnymi. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) nie dają podstawy do uchwalonej regulacji. Artykuł 2 tej ustawy stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Według art. 4 ust. 1 pkt 1, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Ani jeden, ani drugi z powołanych przepisów nie dają radzie gminy kompetencji do powierzenia innemu podmiotowi nadzoru, będącego elementem zarządzania. Skoro zatem rada gminy uchwaliła taki przepis, jest on sprzeczny z powołanym art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tym stanie rzeczy, skoro rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.