III SA/Wr 181/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Powiatu L., na czynność Wojewody D. – Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego z dnia [...] r., w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie zadania pn. "Przebudowa dróg powiatowych w miejscowościach P. – Z.", z uwagi na braki formalne, postanawia: odrzucić skargę. Powiat L. (dalej strona skarżąca) złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Przebudowa dróg powiatowych w miejscowościach P. – Z.". Pismem z dnia [...] r. powołana przez Wojewodę D. Wojewódzka Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie odrzuciła wniosek, gdyż nie spełniał – w ocenie tego gremium – warunków formalnych. W piśmie tym wskazano, że realizacja inwestycji drogowej w ramach Programu ma nastąpić w zgodności z przepisami prawa, w tym – przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Do wniosku o dofinansowanie wnioskodawca powinien był zatem dołączyć wymagane prawem zezwolenia/pozwolenia, w tym pozwolenie na umowę, uprawniające go (jako inwestora) do realizacji inwestycji drogowej, o dofinansowanie której się ubiega. Wskazano dalej, że uprawnionym do realizacji tej konkretnej inwestycji, na podstawie uzyskanych zezwoleń/pozwoleń, może być wyłącznie zarządca drogi wnioskujący o jej dofinansowanie w ramach Programu. Adresatem tego rodzaju decyzji administracyjnych nie może być zatem żaden inny podmiot, w tym inny zarządca drogi lub inna jednostka samorządu terytorialnego. Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów powinno jasno wynikać, iż to wnioskujący zarządca drogi jest uprawniony do zrealizowania inwestycji drogowej. Z dokumentów załączonych do wniosku, w tym z decyzji administracyjnych oraz dokumentacji projektowej wynika tymczasem, że podmiotem uprawnionym do realizacji inwestycji jest Gmina Ś. Tym samym stwierdzenie (w pkt 10 wniosku: "Oświadczenie wnioskodawcy"), iż "Powiat L. dla zadania pn. posiada niezbędną dokumentację projektową oraz wymagane prawem decyzje i uzgodnienia pozwalające na wykonanie zaplanowanej inwestycji" jest – zdaniem Komisji – niezgodne ze stanem faktycznym. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wezwała Komisję do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie czynności odrzucenia i poddanie wniosku ocenie merytorycznej. Na to wezwanie udzielono stronie odpowiedzi, którą doręczono wnioskodawcy w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na pismo odrzucające jej wniosek. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi, ponieważ sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w ocenie Sądu podlega odrzuceniu, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazane w odpowiedzi na skargę. Aktem prawnym rangi ustawowej mającym zastosowanie do rozpoznania wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm. – dalej "z.p.p.r."). Jak wynika z art. 30b ust. 1 tej ustawy, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej. Jednocześnie w ust. 2 wyjaśniono, w jakich przypadkach zachodzi negatywna ocena. Negatywną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której: 1. projekt nie uzyskał minimum punktowego lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania lub skierowany do kolejnego etapu oceny; 2. projekt uzyskał minimum punktowe lub spełnił kryteria wyboru projektów, umożliwiające zakwalifikowanie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3. Istotnym dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi, jest odpowiedź na pytanie, czy od czynności polegającej na odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych, przysługuje protest. W przypadku bowiem stwierdzenia, że protest przysługuje, wniesione w dniu [...] r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powinno zostać potraktowane właśnie jako protest i rozpoznane przez organ. Tym samym skarga byłaby przedwczesna, gdyż – jak wynika z art. 30c z.p.p.r. – skargę do sądu można wnieść dopiero po wyczerpaniu postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych należy zakwalifikować, jako negatywną ocenę, o której mowa w art. 30b ust. 2 pkt 1 z.p.p.r. Organ rozpatrywał wniosek strony skarżącej między innymi w oparciu o Regulamin Działania Komisji Powołanej do oceny wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2019". Z Regulaminu tego wprost wynika, że ocena projektu następuje zarówno pod kątem formalnym, jak i merytorycznym. Ocena pod kątem formalnym stanowi wobec tego pierwszy etap kwalifikowania wniosku do dofinansowania. Przejście do kolejnego etapu oceny, czyli oceny merytorycznej, uzależnione było od pozytywnego przejścia oceny formalnej (spełnienie kryteriów formalnych). Wniosek strony skarżącej został negatywnie oceniony przez Komisję i dlatego nie została dokonana ocena na kolejnym etapie, czyli na etapie merytorycznym. Sytuację taką należy zakwalifikować, jako negatywną ocenę projektu. Definiując pojęcie negatywnej oceny w art. 30b ust. 2 pkt 1 z.p.p.r. ustawodawca wskazał, że ma ona miejsce między innymi w przypadku nie spełnienia kryteriów wyboru projektu i z tego powodu nie może być skierowana do kolejnego etapu oceny. Z przepisu tego nie wynika przy tym, że brak spełnienia kryteriów ograniczone jest jedynie do kryteriów merytorycznych i tylko z tych powodów wniosek nie zostaje poddany ocenie na kolejnych etapach. Należy podkreślić, że zakres normowania tego przepisu obejmuje klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny ze względu na reguły (kryteria) oceny zawarte w danym systemie realizacji. Obejmuje on zatem wszystkie przypadki oceny "merytorycznej" lub oceny "formalnej", powodujące wskazane w tym przepisie skutki (tak między innymi J. Jaśkiewicz: Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II – LEX/El. 2014, pkt II.3). Przywołać w tym miejscu można także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. (II GSK 822/12; orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podkreślono, że konkurs służy wyłonieniu projektów, które mogą uzyskać dofinansowanie Dokonywane w postępowaniu konkursowym oceny projektów są jedynie instrumentem służącym wyborowi projektów do dofinansowania, a nie celem samym w sobie. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na ochronę praw i interesów uczestników konkursu, przyznając zainteresowanym prawo do wniesienia środków odwoławczych oraz skargi do sądu administracyjnego, to minimalnym warunkiem racjonalności i skuteczności tej ochrony jest poddanie kontroli co najmniej tych ocen, które sytuują projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania. Rozstrzygnięciem takim jest nie tylko właściwa ocena merytoryczna, wyrażona w punktacji zapisanej w kartach oceny, ale również ocena techniczna, której efektem stało się niedopuszczenie projektu do etapu zasadniczej oceny merytorycznej. Wskazać bowiem należy, że za zaskarżalne uznać trzeba wszelkie rozstrzygnięcia sytuujące projekt poza listą projektów zakwalifikowanych do dofinansowania, a nie tylko rozstrzygnięcie podsumowujące właściwą ocenę merytoryczną. Z przywołanego judykatu wynika niedwuznacznie, iż NSA stoi na stanowisku zapewnienia stronom ubiegającym się o dofinansowanie w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, prawa do zweryfikowania przez sądy administracyjne dokonanych ocen złożonych wniosków, w każdym przypadku, a więc zarówno ocen formalnych, jak i merytorycznych. Tymczasem stanowisko strony przeciwnej zmierza w istocie do wyłączenia sądowej ochrony wnioskodawcy, w razie odrzucenia jego wniosku z przyczyn formalnych, co należy uznać za niedopuszczalne. W Regulaminie nie wspomniano wprawdzie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Niemniej jednak w tym zakresie należy stosować przepisy ustawy. Z tego też powodu, pomimo braku takiego zapisu w Regulaminie, organ powinien rozpoznać złożone w dniu [...] r. pismo, jako protest. Wówczas wyczerpana zostałaby procedura odwoławcza przewidziana w art. 30b z.p.p.r. i tym samym zostałaby otwarta możliwość wniesienia skargi do sądu, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 30c z.p.p.r. Z tego ostatniego przepisu wyraźnie bowiem wynika, że skarga może zostać wniesiona dopiero po wyczerpaniu postępowania odwoławczego. Tymczasem organ nie rozpoznał pisma strony skarżącej jako protestu, uznając widocznie, że środek taki jej nie przysługuje. W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu na czynność polegającą na odrzuceniu jej wniosku z przyczyn formalnych, bez wyczerpania postępowania odwoławczego, choć z art. 30c z.p.p.r. wynika, że skarga może zostać złożona dopiero po zakończeniu takiego postępowania. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i odrzucenie skargi. Według tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność wniesionej skargi wynika natomiast z faktu, że strona nie wyczerpała postępowania odwoławczego. Mając to na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.