III SA/Wr 187/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na § 1 pkt. 4 uchwały Rady Miejskiej Gminy L z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy L. z dnia [...] w sprawie Statutu Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. I. stwierdza nieważność § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany uchwały [...] Rady M G w L z dnia [...] r. w sprawie S G O Z L, podjętą przez R M G L na sesji w dniu[...] , R M G – powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) – dokonała zmian w § 1 pkt 4 S S P G O Z w L , skreślając w § 14 pkt 1: - tiret 3 o treści "poradnia " ", - tiret 4 o treści "poradnia [...] ", - tiret 10 o treści "...". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 4 wskazanej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zwróciła najpierw uwagę na okoliczność, że konsekwencją zatwierdzonych w § 1 pkt 14 uchwały zmian Statutu jest ograniczenie zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych przez G O Z w L . Skoro bowiem § 14 Statutu G O Z enumeratywnie wskazuje zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, to zmiana zatwierdzona w § 1 pkt 4 uchwały Nr[...] z dnia [...] r. stanowi faktyczne "przekształcenie" zakładu opieki zdrowotnej poprzez likwidację "poradni ", "poradni ..." i "..." . Stosownie do art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że jeżeli przekształcenie ma spowodować likwidację lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielnych świadczeń należy dochować wymagań zawartych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a mianowicie: - rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji (ust. 1); - projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część (ust. 2); przy czym przepisy powołanych ustępów stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowania uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Nadto strona skarżąca, wskazując na treść art. 39 ust. 2 ustawy o publicznych zakładach opieki zdrowotnej, podniosła, że statut publicznego zakładu uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który zakład utworzył. Statut zakładu nie jest zatem uchwalany przez radę gminy, lecz jedynie jest przez nią zatwierdzany. Strona skarżąca podkreśliła również, że w tym konkretnym przypadku przekształcenia G O Z w L dokonano przez zatwierdzenie zmian w statucie, ograniczając zakres udzielnych świadczeń zdrowotnych, przy czym przekształcenie to przeprowadził niewłaściwy organ – R S , poprzez zmianę Statutu. Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca, zmiana statutu powinna nastąpić dopiero po dokonaniu przez właściwy organ – R M w L przekształcenia O na podstawie stosownej uchwały z zachowaniem trybu określonego w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W konkluzji skargi strona skarżąca stwierdziła, że po pierwsze na skutek zatwierdzenia zmian statutu G O Z w L , w brzmieniu § 1 pkt 4 uchwały R M , dokonano przekształcenia tego zakładu opieki zdrowotnej poprzez likwidację w zakresie usług świadczonych przez: "poradnię ", "poradnię " i "...". Po wtóre zaś przekształcenia – jak podniosła strona skarżąca – dokonał niewłaściwy organ (R S ) w drodze zmiany statutu, a ponadto przy przekształceniu nie zachowano właściwego trybu określonego w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej "uznał zasadność skargi". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 u.p.p.s.a.). Istota sporu między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności utworzonego przez gminę zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na ograniczeniu zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych poprzez ich likwidację (likwidacja "poradni ", "poradni ", "..."). Według stanowiska organu nadzoru – uznanego zresztą przez organ administracji publicznej za zasadne już na etapie formułowania odpowiedzi na skargę – niezbędne jest najpierw podjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie zakresu działania zakładu opieki zdrowotnej, a dopiero później, na podstawie tegoż aktu – wprowadzenie odpowiednich zmian w statucie zakładu. Obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne oraz ich wykładnia dają podstawy do pozbawienia mocy prawnej § 1 pkt 4 kwestionowanej przez stronę skarżącą uchwały R M G L z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] R M G L z dnia [...] r. w sprawie Statutu G O Z w L. Oceniając legalność uchwały należy przede wszystkim zauważyć, że W D zasadnie przyjął, że ograniczenie zakresu działalności zakładu opieki zdrowotnej poprzez likwidację "poradni ", "poradni ", "..." objęte jest hipotezą art. 36 ust. 1 u.z.o.z. Treść tego przepisu pozwala bowiem twierdzić, że znajduje on zastosowanie do szerokiego kręgu działań organu kreującego (założycielskiego) zakład opieki zdrowotnej, poczynając od jego tworzenia, poprzez przekształcanie, na likwidacji kończąc. Każde zatem działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga – w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z.) – uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do gminy oznacza stosowną uchwałę jej rady [art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.)]. Przyznanie tak szerokich kompetencji radzie gminy pozostaje w ścisłym związku nie tylko z wydzielonym przez gminę majątkiem założycielskim tworzonego zakładu opieki zdrowotnej, ale przede wszystkim z ustawowym obowiązkiem tej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). To zaś oznacza, że wszelkiego rodzaju działania zmierzające do modyfikacji zakresu usług świadczonych przez zakład opieki zdrowotnej nie mogą pozostać poza władczym działaniem gminy i jej rady. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do zamierzeń mających na celu rozszerzenie świadczeń zdrowotnych, jak również ich ograniczenie (co wystąpiło w niniejszej sprawie), przy czym – jak podkreśliła także strona skarżąca - w wypadku takim konieczne jest ponadto zachowanie warunków i trybu z art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 43 ust. 3 u.z.o.z. Jedne i drugie zmiany w strukturze zakładu opieki zdrowotnej odpowiadają bowiem "przekształceniu" według art. 36 u.z.o.z. Podkreślenia wymaga, że tak rozumiane "przekształcenie" można wyprowadzić wprost również w drodze wykładni logiczno-językowej art. 43 ust. 3 u.z.o.z. Przepis ten stanowi bowiem, że szczególne wymagania ustawowe (art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z.) muszą być spełnione przy "podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wnioskując natomiast a contrario uprawnione jest twierdzenie, że przesłanki te nie muszą być spełnione przy podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia nie ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przekształcenie zakładu może więc także polegać na rozszerzeniu rodzajów działalności, gdyż "likwidacja lub istotne ograniczenie" to tylko odmiany czy też postaci "przekształcenia" według art. 36 u.z.o.z. Takie rozumienie "przekształcenia" daje się dostrzec również w piśmiennictwie, gdzie wywodzi się, że "o przekształceniu należałoby mówić, gdy w formie rozporządzenia lub uchwały, o których mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ten kto utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej zmieni nazwę, zakres udzielanych świadczeń [a więc bez względu na rozszerzenie czy też ograniczenie świadczeń, które bezspornie wystąpiło w niniejszej sprawie] czy inne elementy jego struktury (J. Frąckowiak, Łączenie lub podział samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Rejent 2005, Nr 9, s. 50 i nast.). Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że ograniczenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, który utworzyła jednostka samorządu terytorialnego, bezsprzecznie mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 u.z.o.z., a więc wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym w wypadku tym konieczne jest również wypełnienie przesłanek i zachowanie trybu szczegółowo określonego w dyspozycji art. 43 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z. Należy przy tym zauważyć, że art. 43 u.z.o.z. jest przepisem szczególnym względem art. 36 u.z.o.z. Ten ostatni zobowiązuje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia stosownej uchwały w razie każdorazowego przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej, odsyłając jednak do art. 43 u.z.o.z., jako przepisu szczególnego, gdyby przekształcenie miało polegać na likwidacji lub istotnych ograniczeniach poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Bez względu więc na rodzaj "przekształcenia", każdorazowo wymagana jest uchwała organu założycielskiego, przy czym w przypadku określonym w art. 43 ust. 3 u.z.o.z. konieczne będzie nadto zachowanie przesłanek przewidzianych w art. 43 ust. 1 i 2 u.z.o.z. W kontekście przywołanych unormowań uzasadnione jest zatem stanowisko W D , według którego zmiana zakresu usług świadczonych przez G O Z w L , polegająca na ograniczeniu jego działalności poprzez likwidację "poradni ", "poradni s", " " powinna być dokonana stosowną – wydaną na podstawie art. 36 u.z.o.z. – uchwałą R M w L. Aktu takiego nie może natomiast zastąpić uchwała tejże R, zatwierdzająca jedynie zmiany w Statucie G O Z w L wprowadzone uchwałą R S tego Z. Wprawdzie w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się także "rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych" (art. 11 ust. 2 pkt 4 u.z.o.z.), to jednakże postanowienia te są konsekwencją – podjętej na podstawie art. 36 lub art. 43 u.z.o.z. – konstytutywnej uchwały rady gminy o utworzeniu lub przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego też nie można zarzucić wadliwości twierdzeniu strony skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie stosowne zmiany w statucie zakładu opieki zdrowotnej powinny być dokonane po uprzednim "podjęciu przez R M L uchwały w sprawie jego przekształcenia, z zachowaniem trybu określonego w art. 43 u.z.o.z.". Trafnie zatem organ nadzoru przyjął w rozpoznawanej sprawie, że przy przekształceniu zakresu usług zakładu opieki zdrowotnej – co polegało na ograniczeniu jego działalności poprzez likwidację "poradni ", "poradni ","" – zastosowano niewłaściwy tryb postępowania, czym w sposób istotny naruszono art. 36 oraz art. 43 ust. 1, 2 i 3 u.z.o.z.. To zaś musi prowadzić do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 4 uchwały R M L Nr [..] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] R M G L z dnia [...] w sprawie Statutu G O Z L. Zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r., II SA/Wr 3095/01, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, Nr 3, poz. 68). Należy również zauważyć, że organ administracji w odpowiedzi na skargę "uznał zasadność skargi" i wskazał, że "została podjęta decyzja o wprowadzeniu pod obrady sesji Rady (...) nowej uchwały uwzględniającej zastrzeżenia organu nadzoru". W kontekście poczynionych uwag, w tym wykładni wspomnianych wcześniej unormowań, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie pomieszczone w punkcie II znajduje podstawę w art. 152 tej ustawy.