III SA/Wr 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień, maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 sierpnia 2020 r. o numerach: [...], [...], [...]. Skarżąca M.J. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, strona) wnioskiem z 8 kwietnia 2020 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Trzema decyzjami z 20 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. (decyzja nr 470000/71/410014/2020/ZPWWO), za kwiecień 2020 r. (decyzja nr 470000/71/410016/2020/ZPWWO), za maj 2020 r. (decyzja nr 470000/71/410015/2020/ZPWWO). Jako podstawę prawną wydanych decyzji organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19"), w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19. Ponadto wskazał, że na koncie skarżącej nie ma możliwości utworzenia not umorzenia z powodu przekazania dokumentów rozliczeniowych odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. po 30 czerwca 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone w dniu 29 czerwca 2020 r. Dokumenty, które wpłynęły w terminie późniejszym były odpowiedzią na pismo z 13 lipca 2020 r., były korektą stwierdzonych błędów w deklaracjach. Decyzją z 9 października 2020 r. (nr 470000/71/504790/2020/RDZ-ODW-ZPWWO), sprostowaną postanowieniem z 9 grudnia 2020 r., ZUS utrzymał w mocy decyzje z 20 sierpnia 2020 r. odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID -19. Przytaczając treść art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 organ odwoławczy wskazał, że po weryfikacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz konta skarżącej ustalił, że za okres od marca do maja 2020 r. utworzyły się przypisy składek z podstawą wymiaru odpowiadającej 60 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W dniu 23 lipca 2020 r. skarżąca złożyła deklaracje rozliczeniowe za okres od marca do maja 2020 r. z podstawą wymiaru składek uzależnionych od dochodu z poprzedniego roku kalendarzowego. Deklaracje zostały złożone po terminie. W skardze skarżąca wskazała, że ZUS w decyzji z 9 października 2020 r. odniósł się tylko do składek za maj 2020 r. Podkreśliła, że złożyła deklaracje w dniu 29 czerwca 2020 r. Zauważyła, że żaden pracownik ZUS nie skontaktował się z nią w sprawie ewentualnych błędów w złożonym wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności podkreślił, że skarżąca złożyła deklaracje w dniu 29 czerwca 2020 r., jednak były one obarczone błędami, które uniemożliwiały ich przyjęcie i zaewidencjonowanie na koncie płatnika składek. Dopiero 23 lipca 2020 r. skarżąca złożyła deklaracje za okres od marca do maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje z 20 sierpnia 2020 r. z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że w zaskarżonej decyzji z 9 października 2020 r. utrzymano w mocy wszystkie trzy decyzje z 20 sierpnia 2020 r., wymieniając numer każdej z tych decyzji. Organ błędnie wskazał okres, za który odmówiono zwolnienia (maj 2020 r.). Zostało to jednak sprostowane postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W sprawie – jak wskazał organ - deklaracje rozliczeniowe (nie zawierające błędów) za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie zostały złożone przez skarżącą w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. i to było powodem odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek. W dniu 29 czerwca 2020 r. skarżąca złożyła bowiem deklaracje, które zostały przez ZUS odesłane ze wskazaniem, że zawierają nieprawidłowości: brak wyliczonych składek na deklaracjach, nieprawidłowy druk ZUS DRA II. Nieprawidłowości te, jak wskazał ZUS – uniemożliwiały przyjęcie dokumentu. Następnie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, deklaracje zostały złożone 23 lipca 2020 r. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona przed wydaniem niekorzystnych dla niej decyzji była przez ZUS w jakikolwiek sposób informowana o obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależy pozytywne rozstrzygnięcie jej wniosku. ZUS nie wykazał także w uzasadnieniach swoich decyzji, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Ponadto organ nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności złożenia deklaracji w dniu 29 czerwca 2020 r. Nie wyjaśnił dlaczego zwrócił te deklaracje. Obowiązkiem ZUS było przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiednich przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i skonfrontowanie ich treści ze stanem faktycznym występującym w niniejszej sprawie a następnie wyjaśnienie dlaczego, zdaniem organu, skarżąca miała obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych, dlaczego organ zwrócił dokumenty rozliczeniowe złożone w dniu 29 czerwca 2020 r. i czy dokumenty te mogły być uznane za deklaracje, które mogły być skorygowane. Dopiero przedstawienie takich informacji, odwzorowanych w aktach administracyjnych pozwoliłoby na prawidłową, pełną kontrolę decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej. Wskazać przy tym należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie zgodnie z którym, konieczność dokonania dopuszczalnych korekt w deklaracjach złożonych przez płatnika w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., nie oznacza, że traci on uprawnienie do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, tylko z tego powodu, że złożone deklaracje nie były "prawidłowe", zaś ich korekta nastąpiła po 30 czerwca 2020 roku. Takie stanowisko organu należy uznać za niedopuszczalne rozszerzenie wynikającej z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 przesłanki zwolnienia w postaci przesłania deklaracji rozliczeniowych do wyznaczonej ustawą daty, poprzez uznanie, że warunek ten jest spełniony wyłącznie wówczas, gdy płatnik prześle w tym terminie "prawidłowe" deklaracje rozliczeniowe. Omawiany przepis wskazuje bowiem wyłącznie na wymóg przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., nie zaś na przesłanie "prawidłowych" dokumentów. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają przy tym możliwość ich korygowania - art. 41 ust. 7a w zw. z art. 47 ust. 3b u.s.u.s. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2694/20, wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 785/21, wyrok WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 21/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Podkreślić także trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a., a wśród nich zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a. dotyczący obowiązku organu wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje. Wskazać także należy, że w następstwie wpływu wniosku organ powinien był zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, przy czym zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie tej zasadzie uchybił, co ostatecznie spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W konsekwencji organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis art. 79a § 1 k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, CBOSA). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by ZUS przed wydaniem decyzji odmownych umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej by wyjaśnił stronie przesłanki (takie jak wymóg złożenia prawidłowych deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach badanej sprawy brak. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kpa, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. ZUS nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu niezłożenia prawidłowych deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS uwzględni złożone przez stronę skarżącą w dniu 23 lipca 2020 r. deklaracje. Podkreślić należy, że ZUS w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień (w szczególności art. 79a k.p.a.), których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt GSK 496/21, CBOSA). W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji.