III SA/Wr 191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Maciej Guziński, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie zabezpieczenia zwrotu środków z przyznanej dotacji i spłaty udzielonej pożyczki przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. spółce A Sp. Z o.o. we W. w ramach Projektu pn. "[...]" w formie weksla własnego in blanco oddala skargę. Przedmiotem postępowania jest skarga Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie zabezpieczenia zwrotu środków z przyznanej dotacji i spłaty udzielonej pożyczki przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. spółce A sp. z o.o. we W. w ramach Projektu pod nazwą "[...]" w formie weksla własnego "in blanco". W dniu [...] listopada 2016 r. Rada Gminy [...] przyjęła wskazaną wyżej uchwałę, w sprawie wyrażenia zgody na wystawienie dwóch weksli "in blanco", opatrzonych klauzulą "bez protestu" wraz z deklaracją wekslową na zabezpieczenie zwrotu dotacji oraz na zabezpieczenie spłaty pożyczki, udzielonych przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. na realizację Projektu: "[...]". Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada Gminy [...] wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i oraz pkt 10, oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze z., dalej jako u.s.g.) Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że gmina uczestniczy w Projekcie "[...]", stanowiącym realizację jej zadań własnych. W celu realizacji Projektu gmina, wraz z innymi gminami - współorganizatorami - wystąpiła o sfinansowanie przedsięwzięcia do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. Z uwagi na uwarunkowania prawne i instytucjonalne Fundusz domaga się dodatkowego zabezpieczenia, na wypadek niewykonania projektu bądź niezachowania jego trwałości w określonym terminie, pod postacią weksla "in blanco" na zabezpieczenie ewentualnie udzielonych dotacji i pożyczek. W dniu [...] stycznia 2017 r. zapadła uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., nr [...], stwierdzająca nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Kolegium Izby Obrachunkowej uzasadniając wyrażone stanowisko podniosło, że wskazany jako podstawa prawna zapadłej uchwały gminy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g., a w istocie żaden inny przepis prawa, nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zabezpieczenie prawidłowego wykonania umowy przez weksel "in blanco". Do zadań organu stanowiącego gminy w zakresie poręczeń należy bowiem wyłącznie określenie w danym roku budżetowym maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd gminy. Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą do ustanowienia przez samorząd terytorialny zabezpieczenia prawidłowego wykonania zobowiązania stanowi art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej jako u.f.p.) W skardze na akt nadzoru Gmina [...] zarzuciła uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na zabezpieczenie prawidłowego wykonania umowy w formie weksla "in blanco". Podnosząc powyższe gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi gmina podniosła, że podjęcie uchwały z dnia [...] listopada 2016 r. było konieczne celem przyznania dofinansowania i realizacji Projektu: "[...]". Nadmieniła, że forma zabezpieczenia została zaakceptowana przez Fundusz a sama forma uchwały była z nim uzgodniona. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie narusza obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć uwagą, że jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (legalizm). Zgodnie z zasadą legalizmu organy administracji publicznej podejmują działania prawne relewantne tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnie przyznanych im kompetencji, wynikających z obowiązujących przepisów. Oznacza to, że kompetencji nie można domniemywać, a ich zakresu interpretować w sposób rozszerzający. Takie też stanowisko zajmuje doktryna prawa konstytucyjnego (por. między innymi uwagi do art. 7 Konstytucji RP w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II) Art. 7 Konstytucji RP zakreśla organom administracji publicznej inny katalog obowiązków niż obywatelom RP. Mianowicie tam, gdzie obywatele mogą czynić wszystko, co nie jest zabronione - argumentum a contrario z art. 83 Konstytucji RP i wyrażonego tam obowiązku przestrzegania prawa - organom wolno czynić tylko to, co jest wyraźnie im dozwolone. Organy administracji publicznej działają zatem na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego (ustrojowego). Przy tym warto zauważyć, że zasada demokratycznego państwa prawa, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, statuuje obowiązek stanowienia jednoznacznego prawa, w tym unikania sytuacji zbiegu kompetencji różnych organów. Zdaniem Sądu ustawa o samorządzie gminnym spełnia powyższy postulat. Bezpośrednim skutkiem tej konstatacji jest uznanie, że kompetencje organów gminy (wójt i rada gminy) są rozłączne. Nie ma zatem możliwości, aby rada gminy mogła skutecznie, w świetle obowiązującego prawa, działać w granicach umocowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kompetencje organów gminy zostały uregulowane w szeregu przepisów. W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednakże przepisy ustawy o samorządzie gminnym jednocześnie wskazują na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego. Tak stanowi wprost art. 26 ust. 1 u.s.g., którego rozwinięcie (przykładowe) stanowi art. 30 ust. 2 u.s.g., zaliczający do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu. Ponadto na podstawie art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, zapewniając gminie należyte przedstawicielstwo w obrocie prawnym z osobami trzecimi. Wskazać również należy na treść art. 60 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy. Natomiast ust. 2 wskazuje wyłączne kompetencje wójta w tym zakresie. Należy do nich: 1) zaciąganie zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 2) emitowanie papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy; 3) dokonywanie wydatków budżetowych; 4) zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy; 5) dysponowanie rezerwami budżetu gminy; 6) blokowanie środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą. Wreszcie w myśl art. 262 ust. 1-2 u.f.p., udzielenia pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu kontrasygnaty skarbnika gminy. Jak zostało to już wskazane, na mocy art. 18 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem właściwym w zakresie kompetencji nie zastrzeżonych dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Otwarty katalog tych kompetencji został wskazany w art. 18 ust. 2 u.s.g., a wśród nich: "[...] 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym; [...]." Analiza przedstawionych przepisów kompetencyjnych organów gminy prowadzi do wniosku, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wyłącznie uprawnionym do udzielenia w imieniu gminy poręczeń, gwarancji oraz emisji papierów wartościowych, która to kompetencja w ocenie Sądu obejmuje także wystawianie weksli własnych przez gminę. W tej materii wójt (burmistrz, prezydent miasta) zachowuje swobodę co do treści i adresata udzielonego zabezpieczenia, jakkolwiek w granicach wyznaczonych przez art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Pierwszy z wymienionych przepisów należy intepretować łącznie z art. 6-9 u.s.g., zakreślającymi zadania własne gminy i zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu o możliwość zawierania umów z innymi podmiotami w granicach zadań gminy. Nie ulega zaś wątpliwości, że udzielenie zabezpieczenia następuje w drodze umowy. Powinno ono zatem być również związane z zadaniami gminy. Ogólną zaś kompetencję, a de facto zdolność do udzielenia zabezpieczenia przez gminę, przewiduje art. 94 ust. 1 i 2 u.f.p. Jednocześnie przepisy te stanowią, że udzielenie zabezpieczenia możliwe jest tylko do określonej, w budżecie jednostki samorządowej, kwoty. Każde zaś zabezpieczenie musi być terminowe i o określonej wysokości. Tym samym wójt (burmistrz, prezydent miasta) może udzielić zabezpieczenia tylko do wysokości dostępnych na te cele środków. Warto przy tym zauważyć, że ostatni z powołanych artykułów nie ogranicza możliwości udzielenia wieloletnich gwarancji. Muszą one jedynie mieć z góry określony czas trwania, co jest w pełni uzasadnione w świetle dyscypliny finansów publicznych. Skoro zaś jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy kompetentnym do udzielania zabezpieczeń na realizację zadań gminy - bezpośrednio lub pośrednio - to w tym zakresie kompetencje rady gminy są wyłączone według zasady wyrażonej art. 18 ust. 1 u.s.g. Jedynie kompetencja powiązana w tą materią dotyczy ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Została ona wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. i jest powiązana z ogólna kompetencją rady gminy do określenia budżetu gminy. Warto w tym miejscu wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r. II GSK 2612/14, zgodnie z którym uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W niniejszej sprawie zakwestionowana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwała gminy zmierzała do wyrażenia zgody na wystawienie przez gminę weksla własnego "in blanco" wraz z deklaracją wekslową na zabezpieczenie dotacji i pożyczki udzielonych przez Narodowy fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. udzielonych spółce A sp. z o.o. we W. w ramach Projektu pod nazwą "[...]". Jako podstawę prawną uchwały rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) oraz pkt 10, a także art. 58 ust. 1 u.s.g. Analiza treści uchwały, przywołanej podstawy prawnej oraz ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że treść zakwestionowanej uchwały była wadliwa. Zasadnie zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło jej nieważność, jako sprzecznej z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze treść uchwały wskazuje, że wolą rady gminy było wyrażenie zgody na udzielenie przez wójta zabezpieczenia spółce A, kompetencji, której nie przewiduje ani art. 18 ust. 1 u.s.g., ani art. 18 ust. 2 u.s.g., w tym z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. Jak zostało to już wskazane, udzielanie zabezpieczeń przez gminę należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach realizacji zadań gminy. Po drugie, uchwała wykazuje brak powiązania jej treści (zgoda na wystawienie weksla) z jej podstawą prawną. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się co prawda, że błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie musi oznaczać jej nieważności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., o ile istnieje obiektywnie inna podstawa prawna do działania organu gminy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, gdzie stwierdził: "Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał (ONSA 1999/4/109). Zależy to od tego czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny." W niniejszej zaś sprawie podstawa do działania o tej treści rady gminy nie istniała a naruszenie prawa przy wydawaniu zakwestionowanej uchwały było istotne, albowiem naruszało kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i zasadę legalizmu. W tym stanie rzeczy uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej odpowiadała prawu. Wobec powyższego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę gminy należało oddalić, jako niezasadną.