III SA/Wr 198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi E. R. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz strony skarżącej 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący – E. R. - działający przez pełnomocnika, zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 40 kart pojazdów oraz o zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] złotych – zgodnie z załączonym wykazem. W odpowiedzi pismem z dnia [...] roku organ odmówił wypłaty wnioskowanej kwoty informując, że opłaty za wydanie kart przedmiotowych pojazdów zostały pobrane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami tzn. zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Z 2002 r. Nr 18, poz. 177) nie ma podstaw do zwrotu części opłaty ani też do swobodnego określenia jej wysokości. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wywiódł skargę na – jak sformułowano - akt Prezydenta Miasta L. z dnia [...] roku (nr [...]) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 70 § 1 79 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) poprzez uznanie że prawo do złożenia przedmiotowego wniosku o zwrot nadpłaconej kwoty wygasło. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię przepisu art. 77 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005r., nr 108, poz. 908 ze zm.) polegającą na niewskazaniu aktualnej klasyfikacji opłaty za wydane karty pojazdu podczas interpretacji słowa "opłata" i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 70 § 1 i 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005r., nr 8 poz. 60 ze zm.) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.). Mając na uwadze powołane zarzuty, na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie skargi skarżący argumentował między innymi, że problematyka pobierania opłat za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. – z art. 2 ust 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust 1 i art 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zasadniczo zmieniła się procedura zwrotu opłat za karty pojazdu (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych w ramach tej kategorii mieszczą się także opłaty za wydanie karty pojazdu. Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270., dalej przywoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 -150 p.p.s.a.). Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie warunki formalne zostały spełnione, bowiem wniesiona w terminie skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Ocena zaskarżonej czynności według kryterium zgodności z prawem pozwala stwierdzić, że dokonując tej czynności organ naruszył przepisy prawa. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata została pobrana na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Z 2002 r. Nr 18, poz. 177), uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – należy przypomnieć jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., to przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSA i WSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W tym stanie rzeczy - Sąd w niniejszej sprawie odmawia stosowania komentowanego przepisu rozporządzenia. Abstrahując od powyższego zagadnienia, nie można nie dostrzec, że zaskarżona czynność organu została podjęta w niewłaściwym trybie, wbrew obowiązującym uregulowaniom prawnym – jak słusznie podniesiono w skardze. Trzeba bowiem zważyć na okoliczność zmiany stanu prawnego, gdyż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.). Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to między innymi środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Godzi się przy tym mieć na uwadze, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego unormowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie przedmiotowym mieszczą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem między innymi regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Ustawa o finansach publicznych przesądziła zatem w zakresie trybu procedury co do zwrotu opłat za wydane karty pojazdu. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (wniesiony pismem po dniu 1 stycznia 2010 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, gdyż wynika to z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Według art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W razie wydania przez organ I instancji decyzji przysługuje od niej odwołanie (art. 61 ust. 2) do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 61 ust 3 pkt 4). W rozpatrywanej sprawie wniosek wpłynął do organu pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych a zatem wszczęte postepowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany przepis art. 115 - a contrario). Nawiązując natomiast do kwestii dotyczącej instytucji przedawnienia, trzeba zważyć, że przepisy z daty zdarzenia, czyli pobrania nadpłaconej kwoty należności, nie przewidywały przedawnienia, natomiast uregulowania działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła w art. 67 aktualna ustawa o finansach publicznych, stanowią o pięcioletnim okresie przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 roku , sygn. akt III SA/Po 86/12 (Centralna Baza Orzeczeń NSA), odwołującego się do konieczności pełnego poszanowania jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, tj. zasady lex retro non agit, że stosując na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona czynność w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez materialnych podstaw prawnych oraz z naruszeniem postępowania, wobec czego jest bezskuteczna. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku, odnoszącej się tak do materialnoprawnych, jak i proceduralnych aspektów sprawy. Tym samym rozpozna wniosek w trybie stwierdzenia nadpłaty, wydając decyzję w sprawie, z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z tych powodów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł według przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.( Dz.U. z 2002 r Nr 63, poz. 1348 ze zm.).