III SA/Wr 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...]r. nr [...] w części odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres 12/2007 do 12/2008 wraz z odsetkami; II. w pozostałej części skargę oddala. R. R. (dalej: strona, zobowiązany, skarżący), zwrócił się w dniu [...].09.2015 r. do Zakład Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek wynikających z decyzji Zakładu z dnia [...]. września 2013 r., wskazując na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...]..09.2013 r. (znak: [...].) orzekł o osobistej odpowiedzialności strony za zaległości z tytułu nieopłaconych składek w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A." z siedzibą w B. Wnioskodawca odpowiada za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie za zatrudnianych pracowników, w tym w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W tym stanie, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...]. września 2015 r. (znak [...].): - odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej: składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od [...]. do [...]., w kwocie 84.421,30 zł, na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej też: u.s.u.s.); - odmówił wszczęcia postępowania w części dotyczącej: należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od [...]./2007 do [...]./2008, w kwocie 69.478,58 zł - należności głównej plus odsetki liczone na dzień wydania decyzji, tj.: [...]..09.2013 r., w wysokości 45.205,00 zł oraz w części dotyczącej należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od [...]./2007 do [...]./2008, w kwocie 54.759,00 zł, liczonych na dzień wydania decyzji, na podstawie na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu Zakład podniósł, że w sprawie ma zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołany przepis umożliwia umorzenie należności składkowych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem 3a. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy czym zgodnie z art. 28 z zastrzeżeniem ust. 3a u.s.u.s., mogą być umarzane wyłącznie należności opłacane przez płatnika za siebie, należności opłacane przez płatnika za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Jak z powyższego wynika, w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma zastosowania powołany powyżej przepis, co wynika z art. 30 tej ustawy. Natomiast art. 28 ust. 3a umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tym samym w stosunku do należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, również należało odmówić wszczęcia postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu poinformowano, że o rozstrzygnięciu sprawy w pozostałym zakresie strona zostanie poinformowana odrębną decyzją. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że złożyła dokumenty świadczące o jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, a tym samym świadczące o braku możliwości zapłacenia należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...]. listopada 2015 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. września 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że strona pełniła funkcję Prezesa Zarządu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A". Ponieważ Spółka nie odprowadziła należnych składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. dnia [...]..09.2013 r. wydał decyzję (nr [...].), którą określono osobistą odpowiedzialność wnioskodawcy za długi spółki na zasadzie wskazanej w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613). W związku z powyższym, strona na dzień wpływu wniosku, tj. [...]..09.2015 r. zalega z opłatą składek na ubezpieczenia z tytułu zatrudnionych pracowników w okresie od [...]./2007 do [...]./2008, w kwocie 153.899,88 zł należności głównej plus odsetki w wysokości 99.964,00 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 104,40 zł. Strona odpowiada za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia za zatrudnianych pracowników, w tym w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Dalej wskazano, że w stosunku do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który umożliwia umorzenie należności składkowych w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 z zastrzeżeniem 3a. Natomiast zgodnie ze art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podniesiono, że godnie z art. 28 z zastrzeżeniem ust. 3a mogą być umarzane wyłącznie należności opłacane przez płatnika za siebie, należności opłacane przez płatnika za ubezpieczonych oraz należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wskazuje to, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie ma zastosowania powołany powyżej przepis, co wynika z art. 30 u.s.u.s. Dlatego zasadne jest w stosunku do tych należności, odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia. Dalej podniesiono, że art. 28 ust. 3a umożliwia umorzenie wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tym samym w stosunku do należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych oraz do należności z tytułu odsetek powstałych w związku z nieopłaconymi składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, dlatego zasadne było w tym zakresie także odmówienie wszczęcia postępowania. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu, wskazując na trudną sytuację materialną i zdrowotną, zarzuciła organom przekroczenie granic uznania administracyjnego. Podniosła, że nie ma żadnego majątku z którego mógłby opłacać składki, nie prowadzi także żadnej działalności gospodarczej. Posiada rozdzielność majątkową z żoną. Natomiast stan zdrowia uniemożliwia jej podjecie pracy zarobkowej. Otrzymuje świadczenie w wysokości 973 zł. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W sprawie skarżący zwrócił się o umorzenie zobowiązań wynikających z decyzji ZUS z dnia [...]..09.2013 r. którą określono jego osobistą odpowiedzialność za długi spółki: "A". Na dzień wpływu wniosku, skarżący zalegał z opłatą składek na ubezpieczenia z tytułu zatrudnionych pracowników w okresie od [...]./2007 do [...]./2008, w tym w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Ostateczną decyzją ZUS, na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 30 u.s.u.s., odmówiono wszczęcia postępowania w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od [...]./2007 do [...]./2008 r., oraz na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 123 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmówiono wszczęcia postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od [...]./2007 do [...]./2008 r. Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazana powyżej regulacja, ze względu na treść art. 30 u.s.u.s., nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Oznacza to, że zobowiązany nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników oraz ubezpieczenie zdrowotne finansowanych przez nich samych. Na ocenę istnienia podstaw do umorzenia przedmiotowych należności nie mogą mieć wpływu okoliczności podnoszone w skardze. Wprowadzony bowiem przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj., że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Dlatego Sad oddalił skargę w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w okresie od [...]./2007 do [...]./2008. Jak wynika z wskazanych powyżej rozwiązań prawnych, również zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania w części dotyczącej wniosku o umorzenie należności względem ZUS w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenia społeczne, za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek za okres od [...]./2007 do [...]./2008 wraz z odsetkami na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Jak już wskazano, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (nie za zatrudnionych pracowników). W tej materii (umorzenia należności względem ZUS w zakresie dotyczącym składek na ubezpieczenia społeczne, za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika) należy podnieść, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala więc na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek za okres od [...]./2007 do [...]./2008 r. oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników - na gruncie tego przepisu - gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). W konsekwencji zatem braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu przedmiotowych składek za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Niemniej, na tle unormowań zawartych w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. trzeba wskazać, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika jest możliwe na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygniecie wniosku skarżącego nastąpiło tylko na gruncie art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast nie wynika z akt sprawy, aby wniosek skarżącego został rozpoznany merytorycznie w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1-3 ustawy. W odniesieniu do tej części wniosku, w uzasadnieniu decyzji podjętych przez Zakład wskazano, że wnioskodawca o rozstrzygnięciu w tym zakresie zostanie poinformowany odrębną decyzją. Niemniej, na dzień rozprawy, mimo upływu siedmiu miesięcy, z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowa decyzja została podjęta. Ta sytuacja niewątpliwie wskazuje, że wniosek skarżącego w całości nie został rozpoznany, a co istotne - nie ułatwia zrozumienie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego. Powoduje wątpliwości w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku, co pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli dla organów publicznych. W sprawie, bez znajomości i wnikliwej analizy zawiłości podstaw prawnych i przesłanek umorzenia przedmiotowych należności, czego nie można wymagać od strony postępowania, samo wydanie rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, z pominięciem wydania "uzupełniającego" rozstrzygnięcia niezbędnego dla rozpoznania wniosku w całości, może sugerować negatywnie rozstrzygnięcie wniosku w całości. Za czym przemawia okoliczność, iż przedmiotem sprawy są te same należności składkowe. Na co niewątpliwie wskazuje treść wniesionej skargi. W jej uzasadnieniu, skarżący wskazując na przepisy art. 28 ustawy podnosi, że w jego sytuacji nie uzasadnione jest odmówieniu umorzenia wnioskowanych należności. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygniecie w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za ubezpieczonych za okres od [...]./2007 do [...]./2008. Organ ZUS winien, nawet jeżeli to czyni w formie dwóch odrębnych decyzji, wydąć w sprawie rozstrzygnięcia jednocześnie, aby załatwienie wniosku było pełne i jednoznaczne dla skarżącego oraz czytelne dla właściwej oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. W tym stanie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. ‘’a" i "c" p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art.151 p.p.s.a.