III SA/Wr 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na czynność S.S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu I. stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. oddala dalej idącą skargę; III. zasądza od S.S na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanym do S.S., H.K. (dalej: wnioskodawca/strona/zainteresowany/skarżący), zawnioskował o zwrot części opłat poniesionych przez niego przed 1 maja 2006 r. za wydanie dwóch kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 850 zł (we wniosku podano numery rejestracyjne pojazdów: Mitsubishi Cott nr rej. [...] i Hyundai Lantra nr rej. [...]). Wnioskodawca uzasadniał, że w przypadku każdego z pojazdów uiścił za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Powołał się na utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). W odpowiedzi Starosta poinformował o braku podstaw do uwzględnienia wniosku podając, że opłaty za karty pojazdów były pobierane na podstawie obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310), które nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3), w którym orzeczono o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jednocześnie odroczono utratę mocy obowiązującej tego przepisu, tym samym powyższy przepis utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. a orzeczenie Trybunału nie ma mocy wstecznej. Oznacza to, że uprzednio pobrane opłaty były uiszczone na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wówczas prawa i wobec tego organ odmówił wypłacenia żądanej kwoty. Skarżący nie zgodził się z treścią odpowiedzi na swoje żądanie i pismem z dnia [...] marca 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie, Starosta, w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynność organu w postaci odmowy wypłacenia żądanej kwoty skarżący domagał się uchylenia tej czynności i zobowiązania organu do zwrotu 850 zł tj. w wysokości ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzucił, że pobranie opłaty nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu oraz sprzecznie z prawem europejskim i art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Swoją argumentację wsparł wskazaniem na poglądy judykatury wyrażone w analogicznych sprawach w sądownictwie administracyjnym. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie lub odrzucenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że dochodzenie spornej należności następuje przed sądem powszechnym. Dalej wywodzono, iż organ władzy działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, toteż stosować musi prawo obowiązujące, a takim było w danej sprawie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. straciło moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421) w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, na mocy którego organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Sąd wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście powołanego orzeczenia, Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko, uznając w konsekwencji, że w rozpatrywanej mamy do czynienia z tzw. materialno-techniczną czynnością w zakresie odmowy zwrotu nadpłaty za karty pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił do organu o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów, które uiścił w 2005 roku w związku z rejestracją w wymienionych pojazdów samochodowych. Starosta w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił zainteresowanemu zwrotu wnioskowanej opłaty. Strona, z zachowaniem 14-dniowego terminu (pismem z 3 marca 2014 r.), wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdów. Wezwany organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko (w piśmie z dnia [...] marca 2014 r.), w związku z tym w terminie 30 dni od daty doręczenia tej odpowiedzi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zainteresowany wniósł skargę do WSA. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t.: Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 2003 r.") oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W motywach swego wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał w delegacji. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie uprawnień ustawodawcy przez organ wydający rozporządzenie. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Należy w związku z tym podkreślić, że – zgodnie z art. 178 Konstytucji RP – sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest natomiast podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów podjęta została bez podstawy prawnej. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. O kosztach (w pkt III sentencji) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.