III SA/Wr 204/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Maciej Guziński, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" we W. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., Zarząd Województwa D. (dalej: Zarząd WD, organ), pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD na lata 2014-2020, nie uznał protestu "A" Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: "A", spółka, wnioskodawca, strona, skarżąca) od negatywnej oceny merytorycznej projektu p/n "[...]". Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Wydziału Wdrażania EFRR - pismem z [...] czerwca 2017 r. - poinformował "A", że wniosek o dofinansowanie realizacji w/w projektu został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), gdyż nie spełnił obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium (kryterium nr 2) p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", zawartego w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014- 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Wskazał, że - z uwagi na powyższe - projekt nie został wybrany do dofinansowania. Podał, że projekt uzyskał łącznie 34 punkty. W załączaniu zawarł kopie kart oceny merytorycznej ekspertów, którzy dokonali oceny projektu, stanowiące uzasadnienie przeprowadzonej oceny. W proteście, "A" nie zgodziło się z oceną w/w kryterium. Przedstawiło argumentację, która - w jego przekonaniu - świadczy o spełnieniu tego kryterium. Postulowało ponowne sprawdzenie wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Zarzuciło, że - dokonując oceny - oceniający (eksperci) nie wskazali podstaw prawnych/regulaminowych, zgodnie z którymi efektywność finansowa beneficjenta powinna być oceniana dla roku poprzedzającego realizację projektu, zamiast roku bazowego, zdefiniowanego w "Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020" (dalej: Wytyczne), stanowiących - zgodnie z pkt 3 Regulaminu konkursu - podstawę procedowania w ramach konkursu. Pismem z [...] lipca 2017 r., Zarząd WD pozostawił protest bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. Jako podstawę prawną powołał art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa). Uznał przy tym, że brak jest podstaw do rozpatrzenia merytorycznego protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej także: WSA) we Wrocławiu, w wyroku z 8 listopada 2017 r. (III SA/Wr 588/17) stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd WD. Nakazał, że - w ponownie prowadzonym postępowaniu - Zarząd WD uwzględni ocenę prawną Sądu i - w szczególności - ustali, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (informacji), ze wskazaniem na określone dokumenty urzędowe, czy i w jakiej dacie oraz wskutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. Sąd nie zajął w sprawie stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej, dotyczącej kryteriów wyboru projektów, gdyż uznał, że byłoby to na tym etapie przedwczesne, zważywszy na konieczność pierwotnego ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków. Od w/w wyroku Zarząd WD nie wniósł skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając protest, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., Zarząd WD poinformował "A" o nieuznaniu protestu. Odnośnie zarzutów natury proceduralnej, nie podzielając stanowiska zawartego w proteście, Zarząd WD wskazał, że eksperci (oceniający) - w celu prawidłowej oceny efektywności finansowej wnioskodawcy - zweryfikowali wielkości wskaźników przez wyliczenie ich wartości na 2016 r. Za bezzasadną uznali argumentację, że eksperci popełnili błąd, wyliczając samodzielnie wskaźniki za rok "n-1", w sytuacji, kiedy - zdaniem "A" - wskaźniki winny być podane jedynie za rok "n", czyli za 2017 r. Dowodził, że eksperci dokonali oceny na podstawie całej dokumentacji, złożonej przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem oraz że - oceniając wskaźniki - zweryfikowali oni poprawność wyliczeń w oparciu o dane finansowe zawarte w załącznikach, wyliczając samodzielnie wskaźniki za rok "n-1", do czego mieli prawo w celu rzetelnej oceny. Zarząd WD motywował, że wymogiem w naborze wniosków było obligatoryjne spełnienie kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", który miał na celu pokazanie faktycznej kondycji finansowej wnioskodawcy. Zaznaczył, że poszczególne wskaźniki - definiujące powyższe kryterium - obliczane winny być dla wnioskodawcy za ostatni rok, tj. za rok poprzedzający realizację projektu, czyli na podstawie faktycznych i realnych danych, a nie danych prognozowanych na rok "n" (2017 r.), uwzględniających dofinansowanie projektu z budżetu UE. Organ wyjaśnił, że nie było potrzeby formalnego definiowania (wskazywania) podstawy prawnej, zgodnie z którą efektywność finansowa beneficjenta powinna być oceniana dla roku poprzedzającego realizację projektu, zamiast - zdefiniowanego w Wytycznych - roku bazowego. Po pierwsze, sama definicja kryterium wskazuje wprost, że chodzi o wyliczenia na podstawie danych bieżących, tj. przypadających na chwilę obecną, nie zaś prognoz, czyli przewidywanych przyszłych zjawisk. Po drugie, kryterium ma na celu zbadanie rzeczywistej sytuacji finansowej wnioskodawcy nie zaś jego sytuacji wspartej dotacją unijną. Po trzecie, powołane w proteście Wytyczne odnoszą się do projektów inwestycyjnych i nie dotyczą jedynie samego wnioskodawcy. W opinii organu, ocena spełnienia przez projekt "A" spornego kryterium została przeprowadzona zgodnie z zasadami zawartymi w Regulaminie konkursu (załącznikach do Regulaminu), nie zaś - jak twierdzi strona - na podstawie interpretacji i założeń ekspertów, które nie wynikały z Regulaminu. Zdaniem organu, sposób postępowania w przypadku oceny kryterium był jasno sprecyzowany w treści Regulaminu konkursu. Zarząd WD nie uznał także zarzutu dotyczącego naruszenia zasad przejrzystości i równości, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Mając na uwadze powyższe, Zarząd WD nie znalazł podstaw dla podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez ekspertów oceny merytorycznej wniosku. Odnośnie zarzutów o charakterze merytorycznym, przywołując pierwotnie treść ocen obu ekspertów w zakresie kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", potwierdzających niespełnienie tego kryterium przez wnioskodawcę, Zarząd WD dowodził, że wnioskodawca błędnie przedstawił wyliczenia dla roku "n" (2017), gdyż opierają się one na prognozie uwzględniającej dofinansowanie projektu. Zaznaczył, że zgodnie ze wzorami poszczególnych wskaźników, definiujących to kryterium, wyliczenia powinny być przeprowadzone dla danych za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o dofinansowanie (rok "n-1", tj. 2016). Wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, że jego efektywność finansowa, w zakresie realizacji projektu, jest wystarczająca do skutecznej jego realizacji. Co się zaś tyczy zarzutu, że kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" zostało ocenione negatywnie pomimo pozytywnej oceny kryteriów merytorycznych w obszarze oceny finansowo-ekonomicznej, tj. kryteriów: "Prawidłowość zastosowania metodologii", "Sytuacja finansowa wnioskodawcy", "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości" i "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", Zarząd WD wyjaśnił, że w/w kryteria odnoszą się do projektu oraz danych prognozowanych, uwzględniających dofinansowanie unijne. Dodał, że przy pomocy kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" i wskaźników je definiujących, tj. wskaźnika dotyczącego płynności finansowej, zadłużenia i rentowności, badano natomiast, czy podmiot realizujący inwestycję wykazuje wysoką efektywność finansową. Zarząd WD eksponował, że wnioskodawca doskonale wiedział, że w/w wskaźniki winny być wyliczone dla roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Podkreślił, że - [...] kwietnia 2016 r. - reprezentant wnioskodawcy przesłał do Punktu Informacyjnego Funduszy Europejskich w W. wiadomość e-mail zawierającą m.in. pytanie dotyczące kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" (konkretnie, za jaki okres winny być wyliczone trzy wskaźniki wymienione w opisie tego kryterium). Zauważył, że Punkt Informacyjny udzielił odpowiedzi [...] kwietnia 2016 r., także drogą mailową, o treści: "Wyliczenie powinno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu". Podsumowując, Zarząd WD poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie spełnia kryterium merytorycznego/specyficznego/obligatoryjnego nr 2 p/n "Efektywność finansowo beneficjenta" i że protest nie jest zasadny. Wskazał, że wniosek pozostaje wyłączony z procesu aplikowania o środki finansowe w ramach RPO WD 2014-2020. W skardze na informację Zarządu WD o wyniku rozpatrzenia protestu, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca zarzucił, że ocena jego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Wskazał na naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z kryterium specyficznym/merytorycznym/obligatoryjnym, tj. kryterium nr 2 "Efektywność finansowa beneficjenta", poprzez brak przejrzystego i rzetelnego wskazania w dokumentacji konkursowej, w tym w Regulaminie konkursu oraz Wyciągu z kryteriów, informacji odnośnie okresu, dla którego winny być wyliczone wskaźniki efektywności finansowej beneficjenta, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie przez ekspertów do oceny w/w kryterium roku "n-1"; 2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), poprzez niewskazanie - wbrew wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2017 r. ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania - w informacji z [...] kwietnia 2018 r., wydanej na skutek ponownie prowadzonego postępowania, określonych dokumentów urzędowych oraz niewskazanie, czy i w jakiej dacie (wskutek jakich zdarzeń) doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, co implikuje wniosek, że - wbrew dotychczasowym twierdzeniom - kwoty przeznaczone do dofinansowania projektu nie zostały wyczerpane, a co za tym idzie obecne uzasadnienie dla odmowy uznania protestu należy uznać za pozorne. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez właściwą instytucję, tj. Zarząd WD; 2. zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząca skargę uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Dowodziła, że: 1) Zarząd WD nie wskazał podstawy prawnej samodzielnego wyliczenia wskaźników za rok "n-1" i ograniczył się do stwierdzenia, że eksperci mieli do tego prawo, a nawet obowiązek, w celu rzetelnej oceny; 2) wbrew twierdzeniom organu, w żadnym z dokumentów stanowiących podstawy prawne konkursu, o których jest mowa w pkt 3 Regulaminu konkursu, nie została określona wprost informacja odnośnie roku bazowego, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" (w szczególności, z dokumentów konkursowych nie wynika, a jak przyjmuje Zarząd WD, że wskaźniki definiujące to kryterium obliczane winny być dla wnioskodawcy za ostatni rok, tj. za rok poprzedzający realizację projektu, czyli na podstawie faktycznych i realnych danych, a nie danych prognozowanych na rok "n" /2017/, uwzględniających dofinansowanie projektu z budżetu unijnego); 3) w definicji spornego kryterium, posługującej się określeniem "bieżące", określenie to w danym kryterium zawarte jest wyłącznie we wskaźniku bieżącej płynności finansowej, a niezależnie od tego określenie to nie odnosi się do jakiejkolwiek osi czasu; 4) określenie dotyczące wskaźnika bieżącej płynności finansowej nie precyzuje, że chodzi w nim o dane bieżące, przypadające - w ocenie organu - na "chwilę obecną", a nie prognozy, czyli przewidywane przyszłe zjawiska; 5) twierdzenia organu, sprowadzające się do akceptacji obliczenia samodzielnie, w sposób dowolny, przez ekspertów wskaźnika za rok "n-1", czyli 2016, są obarczone błędem logicznym, gdyż wniosek o dofinansowanie składany był na dzień [...] czerwca 2016 r. (oczywistym bowiem jest, że - w czerwcu 2016 r. - spółka nie dysponowała jeszcze danymi rzeczywistymi za cały 2016 r.); 6) z uwagi na powyższe, bezpodstawne są twierdzenia organu, że we wniosku nie podano danych za ostatni, zamknięty okres rozrachunkowy, czyli za 2016 r., skoro 2016 r. - na dzień składania przez nią wniosku - był okresem jeszcze otwartym; 7) wobec stwierdzenia organu, że Regulamin konkursu wraz z załącznikami stanowi całość dokumentacji, a zatem sposób postępowania w przypadku oceny kryterium merytorycznego/specyficznego/obligatoryjnego "Efektywność finansowa beneficjenta" był jasno sprecyzowany i wynikał z treści Regulaminu, organ nie wyjaśnia podstaw odmowy zastosowania do oceny tego kryterium tzw. roku bazowego, który jest zawarty i - jako taki - zdefiniowany w Wytycznych, stanowiących jedną z podstaw dokumentacji konkursowej (pkt 3 Regulaminu); 8) skoro w żadnym z dokumentów wymienionych w Regulaminie konkursu nie zawarto informacji odnośnie roku bazowego, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w spornym kryterium, spółka zasadnie wyliczyła wskaźnik kierując się zapisami powołanych wyżej Wytycznych, zgodnie z dokumentem "Wykaz informacji, których należy udzielić, ubiegając się o dofinansowanie projektu"; 9) z zapisów w/w Wytycznych wynika, że okresem odniesienia (horyzontem czasowym inwestycji, rokiem bazowym w analizie finansowej i ekonomicznej) winien być założony w analizie rok rozpoczęcia realizacji projektu (np. rok rozpoczęcia robót budowlanych); 10) skoro w kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" nie zawarto jednoznacznej informacji odnośnie okresu odniesienia, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w tym kryterium, to eksperci powinni byli zastosować okres odniesienia podany we wskazanych Wytycznych (w dokumentacji konkursu nie było żadnego innego okresu odniesienia); 11) nie sposób jest zgodzić się z wyjaśnieniami Zarządu WD w zakresie przywołanej przez skarżącą - w proteście, w opozycji do negatywnej oceny spornego kryterium - jednocześnie pozytywnej oceny ekspertów w kontekście innych kryteriów merytorycznych, w obszarze oceny finansowo-ekonomicznej ("Prawidłowość zastosowania metodologii", "Sytuacja finansowa wnioskodawcy", "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości", "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu"), jako - w opinii organu - odnoszących się do projektu i danych prognozowanych, uwzględniających dofinansowanie unijne, nie zaś do efektywności finansowej beneficjenta (jego sytuacji finansowej); 12) nietrafny jest argument Zarządu WD, że wnioskodawca doskonale wiedział, że wskaźniki płynności finansowej, zadłużenia i rentowności powinny być wyliczone dla roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie, z uwagi na informacje uzyskane drogę mailową w odpowiedzi, jakiej udzielił Punkt Informacyjny Funduszy Europejskich w W. na pytanie skarżącej, za jaki okres winny być wyliczone wskaźniki efektywności finansowej beneficjenta, wskazujące, że wyliczenie winno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu; 13) skoro informacje udzielone przez pracowników w/w Punktu Informacyjnego, zgodnie z zastrzeżeniem Zarządu WD, nie stanowią oficjalnego stanowiska Instytucji Zarządzających, Pośredniczących i Wdrażających, to trzeba uznać, że informacja uzyskana przez skarżącą (wnioskodawcę) nie była dla niej wiążąca i - jako taka - nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie; 14) [...] czerwca 2016 r., tj. na sześć dni przed zakończeniem naboru w danym konkursie, Zarząd WD opublikował komunikat, w którym określił preferowane wartości wskaźników będących przedmiotem skargi (niespełnienie wartości wskaźników określonych tym komunikatem, w przyjętym uznaniowo przez ekspertów roku 2016, posłużyło Zarządowi WD za pretekst do nieprzyznania dofinansowania na jej projekt, który uzyskał w konkursie łącznie 34 punkty, co plasowało skarżącą na drugim miejscu listy rankingowej projektów zakwalifikowanych do dofinansowania); 15) z treści dokumentacji konkursowej - wbrew stanowisku Zarządu WD - nie wynikało przejrzyście, precyzyjnie i rzetelnie, jaki był właściwy okres (przedział czasowy), dla którego powinny być wyliczone sporne wskaźniki; 16) Zarząd WD nie wykonał wyroku Sądu z 8 listopada 2017 r. W odpowiedzi na skargę, Zarząd WD wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do w/w odpowiedzi, skarżąca wniosła o jej zwrot, z uwagi na naruszenie regulacji art. 66 p.p.s.a. Jednak, z ostrożności procesowej, uzupełniła krótko swoje stanowisko. Podtrzymała poza tym dotychczasowe wnioski i zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie, kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dalej także: u.z.r.p.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p., gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocenę merytoryczną przedstawionego przez skarżącą wniosku (projektu) przeprowadzono w sposób naruszający prawo. Istotę sporu stanowi, czy złożony przez "A" wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "[...]" został prawidłowo oceniony w zakresie obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium (kryterium nr 2) "Efektywność finansowa beneficjenta". Podkreślić w tym miejscu trzeba, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu -winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że - przygotowując wniosek o dofinansowanie - dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku. Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość). Na instytucji organizującej konkurs spoczywa natomiast obowiązek takiego przygotowania postępowania konkursowego (odpowiedniego przyjęcia założeń i zasad konkursu), aby przystępujący do konkursu byli w stanie sprostać tej sformalizowanej procedurze. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, podkreśla się, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. W tym celu, w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z nich może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem. Przy czym, wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego (tak: NSA w wyroku z 26 września 2017 r., II GSK 2748/17, dostępny: CBOSA). "Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad trzeba zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa, czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości, uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa" (tak: Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 /.../, LEX i wskazana tam literatura przedmiotu). Nie może również budzić wątpliwości, że - w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych - należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Akcentuje się, że zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet, jeżeli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej. Jedną z podstawowych zasad, o których mowa jest w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jest zasada przejrzystości. "Właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia finansowego, w odniesieniu do dotacji unijnych powinno się stworzyć odpowiednie ramy prawne ich przyznawania z poszanowaniem zasady przejrzystości. W orzecznictwie sądów unijnych podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady (zob.: wyrok Sądu z 15 kwietnia 2011 r. w sprawie T-297/05 IPK International - World Tourism Marketing Consultants GmbH, Zb. Orz. 2011, s. II-01859) (...). Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie stanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, których projekty uzyskały negatywną ocenę. Zarzut naruszenia przez właściwą instytucję zasady przejrzystości musi znajdować oparcie w określonym, wadliwym działaniu tej instytucji" (por.: wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II GSK 1272/10, dostępny: CBOSA). "Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob.: wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II GSK 1175/11, dostępny: j/w). Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jedno znaczenie, dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. W związku z tym poszczególne postanowienia regulacji konkursowych lub pozakonkursowych powinny być sformułowane prostym i zrozumiałym językiem. Nie stanowi takiego języka posłużenie się techniką charakterystyczną dla aktów prawnych i używanie skomplikowanych sformułowań prawniczych. Niestety, powszechną praktyką jest używanie takich technik do tworzenia treści regulaminów przeprowadzania konkursów, które tworzą trudności interpretacyjne. W ramach zasady przejrzystości chodzi zatem o ogólny obowiązek transparentności (nakaz jasności i zrozumiałości). Chodzi o zrozumiałość i jasność zarówno w "fizykalnym" wymiarze (czytelność), jak i w wymiarze intelektualnym, ocenianym z punktu widzenia wnioskodawców. Zgodnie z omawianą zasadą, warunki przyznania dofinansowania winny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach, stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi niepewność wnioskodawców co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. (...). Wątpliwości wnioskodawców co do rozumienia tego pojęcia, stwarzają dla nich stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości. Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu" (tamże i wskazane w tekście komentarza wyroki sądów administracyjnych - np. wyrok NSA z 28 października 2010 r., II GSK 1178/10, dostępny j/w). Poza tym, jak akcentuje się w doktrynie i judykaturze, z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe) oraz sposób ustalenia pozycji na liście rankingowej. Nadto, należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia tej zasady, w sytuacji, gdy ocena w oparciu o dwa różne kryteria prowadzi do przeciwnych ocen tego samego aspektu projektu. Zasadne jest także twierdzenie, że wnioskodawca - działający w dobrej wierze i dokonujący językowej wykładni przepisów (zapisów) aktów prawnych wydanych przez IOK - nie może z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do nich. Przenosząc te wszystkie rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że sposób oceny wniosku skarżącej wskazuje na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zasady rzetelności, zasady przejrzystości). Sąd doszedł do przekonania, że ocena ta potwierdza naruszenie przez IOK analizowanych wyżej zasad, czego nie dostrzegł Zarząd WD, który podzielił tę ocenę, wydając skarżoną obecnie informację o nieuznaniu protestu. Definicja spornego w sprawie kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta" stanowi: "W ramach kryterium będzie sprawdzane czy przedstawione wskaźniki dają gwarancję realizacji inwestycji przez podmiot, który wykazuje wysoką efektywność finansową. Weryfikacji podlegać będą 3 wskaźniki dotyczące płynności finansowej, zadłużenia i rentowności: - Wskaźnik bieżącej płynności finansowej = aktywa bieżące/zobowiązaniabieżące - Wskaźnik zadłużenia ogółem = zadłużenie ogółem z rezerwami/pasywa razem - Wskaźnik rentowności aktywów (ROA) = zysk netto/aktywa ogółem x 100%". Zdaniem Sądu, analiza treści opisu definicji w/w kryterium nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, dane w jakiego okresu należy przyjąć przy wyliczaniu podanych tam wskaźników, tj. czy mają być to dane z daty bliskiej dacie złożenia wniosku, czy może z ostatniego roku, stanowiącego zamknięty już okres rozliczeniowy (inne dane), czy może efektywność ta ma się objawić dopiero w dacie rozpoczęcia realizacji projektu. Powyższego nie zmienia - odnoszące się tylko do jednego z w/w trzech wskaźników - zastrzeżenie "bieżącej". Analiza akt sprawy potwierdza, że - mając te wątpliwości - wnioskodawca (przed złożeniem wniosku) wystąpił - [...] kwietnia 2016 r. - do Punktu Informacyjnego Funduszy Europejskich w W. (drogą mailową) m.in. z pytaniem dotyczącym spornego kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" (konkretnie, za jaki okres winny być wyliczone trzy wskaźniki wymienione w opisie tego kryterium). Punkt Informacyjny udzielił odpowiedzi [...] kwietnia 2016 r., także drogą mailową, o treści: "Wyliczenie powinno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu". Skoro wniosek skarżącej został złożony [...] czerwca 2016 r. (okoliczność niesporna), to nie wymaga dowodu, że rokiem poprzedzającym rok złożenia wniosku był rok 2015. Tymczasem, powołani przez IOK eksperci do oceny spełnienia w/w kryterium - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skierowanej do skarżącej odpowiedzi z [...] kwietnia 2016 r. - przyjęli dane z roku 2016, czyli z roku złożenia wniosku, nie zaś roku poprzedzającego rok złożenia wniosku (roku 2015). Dyrektor Wydziału Wdrażania EFRR - pismem z [...] czerwca 2017 r. - poinformował "A", że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został negatywnie oceniony przez KOP, gdyż nie spełnił obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta". Nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w sprawie. W załączaniu zawarł kopie kart oceny merytorycznej ekspertów, którzy dokonali oceny projektu, stanowiące uzasadnienie przeprowadzonej oceny. Z w/w pisma nie wynika zatem, dlaczego - mimo przekazanej wnioskodawcy informacji, że wyliczenie powinno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku - organ zaakceptował stanowisko ekspertów, którzy przyjęli dane z roku złożenia wniosku. Mimo występowania tych sprzeczności, nie uwzględniając protestu, Zarząd WD uznał prawidłowość przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku "A", co narusza oczywiście regulacje art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Treść zaskarżonej informacji dowodzi poza tym, że także Zarząd WD różnie przyjmuje, jako prawidłowy, okres, z którego należy przyjmować dane dla wyliczenia zdefiniowanych w spornym kryterium wskaźników. I tak, raz twierdzi, że ma to być rok poprzedzający rok złożenia wniosku, dalej, że rokiem tym jest rok poprzedzający realizację inwestycji. Jeszcze innym razem zarzuca wnioskodawcy, że nie przedłożył danych za "zamknięty" okres rozrachunkowy (rok 2016), co jest nielogiczne w sytuacji złożenia wniosku w czerwcu, tj. w połowie 2016 r. (trafna uwaga skarżącej). O braku przejrzystości i rzetelności przy ocenie projektu (wniosku) skarżącej świadczy również fakt, że - jako spełnione przez "A" - uznano inne kryterium obligatoryjne, tj. "Prawidłowość zastosowanej metodologii", w ramach którego sprawdzana jest m.in. poprawność przyjęcia okresu odniesienia i poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeżeli dotyczy). W opinii Sądu, bezpodstawne i niewynikające z dokumentacji konkursowej jest twierdzenie Zarządu WD, że w/w kryterium dotyczy tylko projektu i nie odnosi się do podmiotu realizującego inwestycję (jego efektywności finansowej). Powyższe pokazuje, że w sprawie naruszono regulacje art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co nakazywało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd stwierdza natomiast, że spełnienie kryteriów "Sytuacja finansowa wnioskodawcy", "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości" i "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", mimo że odnoszą się one także do sytuacji beneficjenta (nie tylko do projektu, co sugeruje Zarząd WD) nie stanowi o efektywności finansowej beneficjenta w świetle definicji spornego w sprawie kryterium. Pomimo że w żadnym z dokumentów, stanowiących podstawy prawne konkursu, o których mowa w pkt 3 Regulaminu konkursu, nie została zawarta wprost informacja odnośnie roku bazowego, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", to jednak niezasadnym było przyjmowanie, jako okresu odniesienia, roku rozpoczęcia realizacji inwestycji, zgodnie z "Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020", stanowiących także podstawę procedowania w ramach konkursu. Podany tam okres odniesienia dotyczy bowiem horyzontu czasowego inwestycji nie zaś efektywności finansowej beneficjenta, w znaczeniu podanym w opisie definicji spornego w sprawie kryterium (mimo że sytuacja finansowa beneficjenta rzutuje m.in. na trwałość finansową inwestycji /projektu/). Skoro - rozpoznając protest - dokonano jego oceny merytorycznej, to bez wpływu na ocenę prawną sprawy pozostaje brak zrealizowania zaleceń zawartych w wyroku tut. Sądu z 8 listopada 2017 r. Sposób procedowania Zarządu WD dowodzi bowiem "automatycznie", że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 pkt a) ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, należy ocenić spełnienie przez "A" spornego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym celu, analizując m.in. całokształt podstaw prawnych (regulaminowych) konkursu i dokumentacji konkursowej, trzeba określić jednoznacznie okres (rok), za który winna być ustalana efektywność finansowa beneficjenta, w rozumieniu definicji w/w kryterium.