III SA/Wr 206/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. S. B. (zwany dalej skarżącym) wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) na [...] rok. Powierzchnia zdeklarowanych przez skarżącego we wniosku działek do płatności JPO wyniosła [...] ha, zaś do płatności UPO [...] ha. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał skarżącemu płatności na [...] rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę [...] zł, zaś z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej podniósł, iż podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zdeklarowana przez skarżącego we wniosku na rok [...]. Odnosząc się do jednolitej płatności obszarowej – organ I instancji wskazał- iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do tej płatności wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Dlatego też początkowa kwota tej płatności, która naliczona została do powierzchni zdeklarowanej i wynosiła [...] zł., ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną pomniejszona została o kwotę w wysokości [...] zł. Odnosząc się do poszczególnych działek rolnych – organ I instancji wskazał - iż w przypadku działki rolnej [...] pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha, w przypadku działki rolnej [...] o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono [...] ha, wreszcie w przypadku działki rolnej [...] o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła– jak podkreślił organ – w sumie [...] ha. Powierzchnia stwierdzona – jak podniósł dalej organ – ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r.). Odnosząc się natomiast do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - organ I instancji w pierwszej kolejności podniósł - że stawka tej płatności określona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniającej za 2009 r. (Dz. U nr 188, poz. 1463) i wynosi 356, 47 zł. Następnie wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok [...] do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosiła [...] ha, podczas gdy powierzchnia działek stwierdzona wynosiła [...] ha. W dalszej kolejności organ i instancji podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne deklarowane do płatności uzupełniających muszą być położone na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z tego też względu powierzchnia działek stwierdzonych została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określonej wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2605, (WE) nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r.). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Natomiast w związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej, to wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, tak jak to miało miejsce w sprawie skarżącego. Decyzja ta zawierała pouczenie, iż przysługuje od niej odwołanie do D. D. O. R. A. i R. R. we W., za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Niniejsza decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona – dorosłemu domownikowi – [...] skarżącego w dniu [...] r. (adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Pismem z dnia [...] r. nadanym w Urzędzie Pocztowym "[...]" w dniu [...] r. skarżący na w/w rozstrzygnięcie wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił organowi I instancji niewłaściwe ustalenie powierzchni działek rolnych [...] i [...] oraz zażądał ponownego przeprowadzenia pomiarów gruntów rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zaskarżona decyzja została doręczona M. B. – [...] skarżącego – w dniu [...] r. Dlatego też organ II instancji uznał, iż doszło do doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 21 poz. 1071, ze zm.) – zwanej dalej jako k.p.a., stosownie do treści którego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach. Powyższe oznacza – jak dalej podniósł organ II instancji - iż termin do dokonania czynności prawnej np. termin do wniesienia odwołania od decyzji, biegnie od dnia uznania pisma za doręczone. Dalej - organ II instancji wskazał - iż zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji. Zachowanie tego ustawowego terminu jest natomiast warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania. Mając powyższe na uwadze - organ II instancji stwierdził - iż skoro zaskarżona decyzja została doręczona w dniu [...] r., zaś odwołanie zostało złożone w dniu [...] r., to uznać należy, iż odwołanie to wniesione zostało po upływie terminu do jego wniesienia (6 dni). Jednocześnie organ II instancji powołał treść wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku I SA 1075/97 z 26 listopada 1997 r., stosownie do którego "Postępowanie odwoławcze zostaje wszczęte, gdy odwołanie w ustawowym terminie (14 dni) wniesie strona, której skutecznie doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania rodzi taki ujemny skutek procesowy, że organ odwoławczy stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania i tym samym pozostawia sprawę bez rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcie jest tym bardziej uzasadnione, gdy strona postępowania łącznie z odwołaniem nie złożyła prośby o przywrócenie terminu 58 § 2 kpa)". Ponadto - organ II instancji podkreślił - iż termin 14 dni do wniesienia odwołania wynikający z art. 129 § 2 kpa, jest terminem zawitym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Tymczasem zdaniem organu bezspornym w sprawie jest fakt, iż skarżący wniósł odwołanie po upływie terminu 14 dni określonego w art. 129 § 2 kpa, a ponadto nie podał w odwołaniu przyczyny uchybienia terminu, jak również nie wniósł w trybie art. 58 § 2 k.p.a. prośby o przywrócenie terminu. W myśl natomiast art. 58 § 1 i 2 kpa w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winien on być stronie przywrócony na jej prośbę, jeżeli uprawdopodobni ona, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, zaś prośbę o przywrócenie terminu wnieść należy w ciągu 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ II instancji podkreślił nadto, iż w myśl art. 58 § 3 kpa przywrócenie terminu do złożenia prośby jest niedopuszczalne. Na niniejsze rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował dokonane pomiary działek oraz brak powiadomienia o kontroli. Ponadto wskazał, iż w decyzji organu I instancji nie było jasnego pouczenia, co do terminu i okresu liczenia dni na złożenie odwołania. Nie było również pouczenia o możliwości przedłużenia terminu do wniesienia odwołania. Wreszcie skarżący – jak podniósł - nie został pouczony jak winien obliczyć okres 14 dni do wniesienia odwołania, w szczególności czy do tegoż okresu należy wliczać jedynie dni robocze, czy też dni świąteczne. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu [...] r., skarżący podtrzymał skargę oraz zarzucił, iż w decyzji organu I instancji nie było jasnego pouczenia, co do terminu i okresu liczenia dni na złożenie odwołania. Stwierdził nadto, iż bieg 14 – dniowego terminu przypadał na okres świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku, dlatego też przy liczeniu tegoż terminu nie uwzględnił okresu świątecznego. W pouczeniu nie było bowiem informacji, że dni świątecznych się nie odlicza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, w którym Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., wskazując jako podstawę działania art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa, stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...]. Sąd orzekając o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przede wszystkim miał obowiązek zbadać, czy w sprawie rzeczywiście doszło do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. Nie jest i nie może być przedmiotem rozpoznania w sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...], a przeto podnoszone przez skarżącego w skardze skierowanej do tutejszego Sądu zarzuty odnośnie zakwestionowania dokonanych pomiarów działek oraz braku powiadomienia skarżącego o kontroli – nie będą podlegały ocenie Sądu. Jak wnosić trzeba z lektury akt administracyjnych - decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności na [...] rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę [...] zł, zaś z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej kwotę [...] zł., została doręczona, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru – [...] skarżącego – M. B. w dniu [...] r., w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 21 poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej jako k.p.a. Stosownie do treści tegoż artykułu w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Podkreślenia jednak wymaga, iż wówczas datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego mu przez te osoby. Okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia (wyrok WSA z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 873/07). Z powyższego wynika, iż organ II instancji prawidłowo przyjął, iż w sprawie skarżącego doszło do doręczenia zastępczego – w trybie 43 k.p.a. – w dniu [...] r. oraz że właśnie od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do treści art. 129 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 228), czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 k.p.a. (niepublikowany wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, w którym przyjęto, że: "Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.)). Tymczasem w niniejszej sprawie – bezspornym jest – iż skarżący złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w Urzędzie Pocztowym "[...]" dopiero w dniu [...] r., a zatem – jak słusznie ustalił organ administracji publicznej - 6 dni po upływie 14 dni od dnia doręczenia mu zaskarżonej decyzji. Wniesienie natomiast odwołania po terminie może spowodować różne skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli wraz z odwołaniem skarżący złożył taki wniosek wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Niemniej przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie - w sprawie wniesienie odwołania - nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący - wraz z odwołaniem - nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W samym odwołaniu nie wskazał na przyczynę uchybienia terminowi do jego wniesienia, jak również nie zawarł takiego sformułowania, które mogłoby być potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. W odwołaniu tym skarżący zawarł jedynie zarzuty w postaci niewłaściwego ustalenia powierzchni działek rolnych [...] i [...] oraz zażądał ponownego przeprowadzenia pomiarów gruntów rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu do dokonania spóźnionej czynności winien wynikać wprost z pisma (odwołania). Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskuje o przywrócenie terminu, wywiedziony bowiem z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. (Wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, LEX nr 401669). Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w skardze i na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu [...] r., jakoby w decyzji organu I instancji nie było jasnego pouczenia, co do terminu i okresu liczenia dni na złożenie odwołania, podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (doręczona skarżącemu skutecznie w dniu [...] r.) zawierała prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżania. Organ I instancji pouczając skarżącego – stosownie do treści art. 129 k.p.a. - iż od decyzji przez niego wydanej przysługuje mu odwołanie do D. D. O. R. A. i R. R. we W., za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, posłużył się standardową formułą – w brzmieniu przewidzianym wprost w ustawie, to znaczy w cytowanym przepisie art. 129 k.p.a.. Ustawodawca nie zobligował organów do pouczania stron o sposobach obliczania terminów przypadających na wnoszenie określonych środków zaskarżania, w tym w szczególności nie ustanowił wymogu wyjaśniania stronom, że przez termin "14 dni do wniesienia odwołania" należy rozumieć ciąg kolejno następujących po sobie 14 dni. Wyrażenie ustawowe w tej materii jest bowiem jasne i nie budzi wątpliwości, że chodzi o kolejno po sobie następujące dni. Reasumując podnieść należy, iż skoro odwołanie skarżącego zostało wniesione po upływie 14 dni od doręczenia decyzji organu I instancji (termin na jego złożenie upływał z dniem [...] r. (wtorek), podczas gdy odwołanie zostało wniesione w dniu [...] r.) oraz nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, to Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. trafnie orzekł w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie tegoż terminu powoduje natomiast bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji. Każde zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba, że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu, stosownie do treści art. 58 i nast. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony – co w niniejszej sprawie, stosownie do powyższych ustaleń, nie miało jednak miejsca. (wyrok WSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 367/08). W tej sytuacji, skoro zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa, skarga - na mocy art. 151 p.p.s.a. - podlegała oddaleniu.