III SA/Wr 21/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji N. z siedzibą w S. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Fundacja N. w S. (dalej: strona skarżąca, fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: organ dotujący, gmina, organ) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej. Pismami z 20 listopada 2024 r. i 9 grudnia organ wezwał stronę skarżącą do zwrotu nadpłaconych dotacji w kwotach odpowiednio: 43.582,10 zł oraz 16 363,80 zł, w terminie 7 dni od dnia otrzymania każdego z pism. Ponadto, w piśmie z dnia 9 grudnia 2024 r. organ dotujący poinformował stronę skarżącą o sposobie rozliczenia dotacji wychowania przedszkolnego za grudzień 2024 r na poczet nadpłaconej dotacji za rok 2024, a także o dokonanej na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 4 oraz art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754) aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w listopadzie 2024 r. W dniach 22 listopada i 13 grudnia 2024 r. Fundacja dokonała wpłat powyższych kwot. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła w dniu 13 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. W niniejszej sprawie Fundacja zaskarżyła czynność w postaci zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej. Należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według zaś art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Należy mieć przy tym na uwadze, że poddane kontroli sądów administracyjnych są czynności z zakresu administracji publicznej, które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Jak stanowi natomiast art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 ze zm. – dalej: u.f.z.o.), czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła czynność organu polegającą na zobowiązaniu Fundacji do zwrotu dotacji oświatowej oraz wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, a następnie zwrot Fundacji uiszczonych w tym zakresie wpłat. Jednocześnie wskazała, że wpłata przez nią spornej kwoty miała na celu uniknięcie negatywnych konsekwencji np. związanych z naliczeniem odsetek za nieterminowy zwrot środków. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wyżej wymienione pisma organu dotującego, Fundacja zwróciła sporną część dotacji oświatowej w łącznej wysokości 59.945,90 zł wykonując w dniu 22 listopada przelew kwoty 43.582,10 zł oraz w dniu 13 listopada kwoty 16.363,80 zł. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny możliwości wniesienia skargi na czynności dokonane przez organ dotujący polegające na zobowiązaniu Fundacji do zwrotu dotacji oświatowej dokonane pismami z 20 listopada i 9 grudnia 2024 r. Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, że skierowanie przez organ dotujący do fundacji pisma informujące o kwotach dotacji oświatowej podlegających zwrotowi nie są aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to nie podlegają kontroli przez sąd administracyjny. Wyjaśnić przy tym należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2020 r., I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2020 r., I SA/Gl 686/19). Innymi słowy, aby czynność lub akt podlegały zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam akt lub czynność mogłaby być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Bezsprzecznym jest, że pisma organu z 20 listopada i 9 grudnia 2024 r. nie są decyzją lub postanowieniem. Należy nadto zauważyć, że co prawda mają indywidualny charakter, ale jednocześnie nie stwierdzają istnienia i nie tworzą nowych obowiązków lub uprawnień fundacji. Z ich treści wynika, że mają one charakter informujący stronę skarżącą o obliczonej, w związku z dokonaną aktualizacją, kwocie nadpłaconej dotacji oświatowej. Natomiast sam obowiązek zwrotu nadpłaconej dotacji wynika już bezpośrednio z mocy przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to dla niniejszej sprawy, że organ dotujący wezwał fundację do dobrowolnego zwrotu kwoty nadpłaconej dotacji oświatowej, co doprowadziło do uiszczenia przez stronę skarżącą tych kwot. Zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.- dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Powyższe oznacza dla niniejszej sprawy, że dopiero brak wpłaty przez stronę skarżącą kwot wskazanych w pismach z 20 listopada i 9 grudnia 2024 r. skutkowałby koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia czy zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 252 u.f.p., w przewidzianej prawem procedurze (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z 8.07.2025 r., I SA/Rz 128/25, LEX nr 3892784). Efektem zaś przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno być wydanie decyzji, która wówczas będzie podlegać ewentualnej kontroli instancyjnej, a także sądowoadministracyjnej (por. A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252, s. 1090). Organ dotujący w pismach z 20 listopada i 9 grudnia 2024 r. wskazał fundacji wysokość kwot do zwrotu nadpłaconej dotacji oświatowe, które strona skarżąca uregulowała. Organ nie powoływał się przy tym na przepisy ustaw u.f.z.o., u.f.p. oraz nie wskazywał na zastosowanie środków przymusu w razie nieuiszczenia tych kwot. Wobec dokonanego przez fundację zwrotu, organ nie miał natomiast podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 252 u.f.p. Brak jest zatem bezpośredniego powiązania pomiędzy poinformowaniem fundacji o kwocie nadpłaconej dotacji oświatowej dokonanej pismami z 20 listopada i 9 grudnia 2024 r. i wezwaniem do jej zwrotu a skonkretyzowanymi i egzekwowalnymi zobowiązaniami kształtującymi jej sytuację prawną, które byłyby dopiero rezultatem ewentualnych kolejnych postępowań prowadzonych w następstwie braku zwrotu nadpłaconej dotacji. Wobec powyższego. w świetle art. 47 u.f.z.o i art. 252 u.f.p. należało uznać, że w skarga strony nie dotyczyła aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.