III SA/Wr 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.-[...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1.017 (tysiąc siedemnaście) złotych tyt. zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – Ś. (dalej: Naczelnik US, organ egzekucyjny), wydane w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec A Sp. z o.o. z/s we W. (dalej: zobowiązany) i obciążenia tymi kosztami - wynoszącymi [...] zł - wierzyciela, tj. B z/s w W. (dalej: wierzyciel, spółka, skarżąca). Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), art. 18 oraz art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – S. M. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A Sp. z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] wystawionego przez wierzyciela - B. W toku postępowania organ egzekucyjny doręczył dłużnikowi odpis tytułu wykonawczego w trybie art. 44 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...].01.2018 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego W.- Ś. stwierdził bezskuteczność egzekucji i umorzył postępowanie egzekucyjne. Następnie organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne prowadzonego postępowania na kwotę [...] zł. Kwota ta obejmuje opłatę manipulacyjną - 1%. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości naniosła zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – Ś. z dnia [...] r. nr [...] o obciążeniu jej kosztami egzekucyjnymi. Dyrektor IAS w zaskarżonym postanowieniu uzasadniał, że - w toku postępowania egzekucyjnego - organ egzekucyjny w prawidłowo prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] postępowaniu egzekucyjnym doręczył odpis tytułu wykonawczego i w prawidłowo naliczył koszty w wysokości [...] zł - (1% opłaty manipulacyjnej). DIAS wyjaśnił, że wobec braku możliwości wyegzekwowania kosztów od zobowiązanego na wierzycielu - B ciąży obowiązek ich uregulowania. Obowiązek pokrycia kosztów przez wierzyciela wynika wprost z przepisu art. art. 64c § 4 u.p.e.a. Ustosunkowując się do zarzutu konieczności uwzględnienia przez organ przy obliczaniu kosztów egzekucyjnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. sygn. akt I SK 31/14., Dyrektor IAS podkreślił, że wyrok ten nakłada na ustawodawcę obowiązek nowelizacji u.p.e.a., która nie została przeprowadzona. Uznał, że - ustalając sporne koszty egzekucyjne - organ egzekucyjny uwzględnił postulaty TK, tj. zachował zależność między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organu. Stwierdził, że wysokość kosztów jest adekwatna do poziomu skomplikowania czynności i nakładu pracy organu. Zważył, że także w oparciu o obowiązujące przepisy u.p.e.a. można dokonać określenia należnych kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem treści wyroku TK, w zakresie konieczności określenia maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne przy zajęciu wierzytelności pieniężnych. Opłata manipulacyjna naliczona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – Ś. nie przekracza wysokości opłaty naliczonej z uwzględnieniem kwoty maksymalnej ustalonej przy wykorzystaniu zasady wskazanej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Podsumowując DIAS wskazał, że skoro egzekucja nie mogła być już kontynuowana, a pozostały niezaspokojone koszty egzekucyjne (umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z uwagi na stwierdzoną bezskuteczność egzekucji, które nie było kwestionowane przez wierzyciela) w pełni uprawnionym było zwrócenie się do Agencji o pokrycie należnych kosztów. Organ nie ma w tym zakresie możliwości wyboru, przepis wyraźnie wskazuje bowiem ten tryb postępowania. Końcowo, Dyrektor IAS zaprezentował podstawę prawną postanowienia. Z tym postanowieniem nie zgodził się wierzyciel i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1. art. 64 § 6 u.p.e.a, poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie strony skarżącej opłatą manipulacyjną w maksymalnej wysokości [...] złotych jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność między innymi art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości tej opłaty; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważnie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanego za niezgodny z prawem art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14); b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy podczas gdy wobec posiadania dostępu do systemów takich jak : "JPK, "e-ORUS", "Egapoltax", "Poltax", w które standardowo wyposażone są organy egzekucyjne, organ przez prostą czynność materialnotechniczną mógł ustalić jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, że zobowiązany nie posiada majątku a tym samym naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., której celem jest racjonalizowanie kosztów tak aby postanowienie w sprawie kosztów nie było nacechowane jedynie chęcią uzyskania opłat egzekucyjnych; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów i jest wewnętrznie niespójne w kontekście jego weryfikacji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zasadności ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej w oparciu o wytyczne z wyroku Trybunału Konstytucyjnego przy jednoczesnym nie uwzględnieniu konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności czy nakład pracy organu egzekucyjnego, a w konsekwencji naruszenie także art. 11 k.p.a. i obciążenie strony skarżącej rażąco wysoką kwotą kosztów bezskutecznej egzekucji niepoddającą się kontroli; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Biorąc po uwagę wskazane uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – Ś. we W. z dnia [...] roku, znak pisma [...], i o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie [...] złotych. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Przepis § 4 stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano regulację art. 64c § 4 u.p.e.a., skoro - w związku z brakiem majątku po stronie zobowiązanego, z którego można byłoby przeprowadzić egzekucję, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. - organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzi natomiast do jego zakończenia i utraty możliwości uzyskania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, jeżeli wcześniej nie zostały one wyegzekwowane (co w sprawie miało miejsce). Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności pieniężnych, organ egzekucyjny nie posiada już bowiem, w stosunku do zobowiązanego, wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec czego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela. Powyższe - co do zasady - nie jest w sprawie sporne. Podkreślenia natomiast wymaga, że w skarżonym postanowieniu zaakceptowano określenie kosztów egzekucyjnych tytułem opłaty manipulacyjnej, naliczonych zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a., tj. przy przyjęciu stawki 1% egzekwowanych należności. Skarżący neguje wyliczenia organu egzekucyjnego w zakresie "wyceny" w/w czynności. Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia musi niewątpliwie uwzględniać stanowisko wyrażone przez TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (31/14). TK, którego orzeczenia, na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stwierdził w nim m.in., że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku (pkt 4.3.) Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. TK motywował, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą gwarantuje, że wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie TK, brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić między innymi maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w sprawie. Do chwili wydania zaskarżonego postanowienia ustawodawca bezsprzecznie nie sprostał nałożonej przez Trybunał dyrektywie i nie dokonał zmiany zaskarżonych przepisów. Są one zatem, jak słusznie zauważa organ, elementem obowiązującego porządku prawnego i stanowią postawę rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Nie oznacza to jednak, że mogą być one wykładane z pominięciem uwag Trybunału. Skoro bowiem stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisu, który stanowił przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to w niniejszej sprawie organ egzekucyjny powinien wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w tym wyroku. Oznacza to, że stosowanie tego przepisu nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych (w tym opłaty manipulacyjnej), aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organy są przy tym zobowiązane do miarkowania wysokości opłaty oraz do klarownego przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tak, aby mogło ono podlegać kontroli instancyjnej i sądowej. Skoro opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych na czynności podjęte przez organ egzekucyjny, to nie wystarczy wyłącznie przywołać w uzasadnieniu (jak ma to miejsce w sprawie) tych czynności, ale też należy wskazać, czy ich podjęcie wiązało się z kosztami i jakiego rzędu były to niezbędne wydatki. W przeciwnym razie postanowienie nie poddaje się kontroli, bowiem w żadnym razie nie sposób zweryfikować adekwatności nałożonej opłaty, stanowiącej równowartość 1% kwoty egzekwowanej (mającej co do zasady wymiar maksymalny) do wysokości rzeczywistych wydatków poniesionych w danej sprawie. Sąd stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał jedynie formalnych nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych związanych z poszukiwaniem majątku, polegających na pozyskiwaniu informacji z dostępnych baz danych, wskazując na nieadekwatność nałożonych na nią kosztów egzekucyjnych w stosunku do zakresu (skomplikowania) czynności podjętych w toku egzekucji. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy pominęły, że TK jednoznacznie zanegował dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. TK pokreślił, że w takich sytuacjach opłaty te nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mimo tak jednoznacznego stanowiska TK, Dyrektor IAS w sposób dowolny rozważył adekwatność wysokości ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania (czasochłonności...) podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. W ocenie Sądu, wymienionych przez organ czynności egzekucyjnych nie sposób uznać za na tyle czasochłonne i skomplikowane, aby wycenić je w zależności od dochodzonej należności na kwotę [...] zł. Według Sądu, były to czynności o niewielkim stopniu skomplikowania, wymagające niezbyt wysokiego nakładu pracy i niewysokie kosztowo (ewentualne koszty korespondencji), czynności wymagających zasadniczo przesłania stosownych zawiadomień do banków w poszukiwaniu rachunków bakowych, czy wystąpienie z zapytaniem o stosowne informacje do istniejących baz danych, sprawdzenie w Centralne Bazie Danych Ksiąg Wieczystych informacji dotyczących ewentualnych nieruchomości należących do dłużnika. Co więcej, podkreślenia wymaga, że wymierzając powyższą opłatę organ pozostał całkowicie bezskuteczny w swoich działaniach. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem uwzględnić, że jakkolwiek opłaty ustalane przez organy egzekucyjne są konsekwencją prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem następstwem braku dobrowolnego wykonania świadczenia przez zobowiązanego, to jednak ich wysokość, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od warunków, jakie wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku, a zatem w przypadku opłaty manipulacyjnej od rzeczywistych wydatków towarzyszących podjętym czynnościom organu egzekucyjnego. Wysokość tej opłaty jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Dlatego też wysokość tej opłaty winna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania. Wtedy tylko można mówić o racjonalnej zależności tych wielkości, a nie o swoistej "karze" za wszczęcie egzekucji. W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie, jeśli zważyć na wysokość egzekwowanej należności. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, że w tej sprawie doszło do naliczenia opłaty manipulacyjnej w niewłaściwej wysokości będące skutkiem zastosowania przepisu, względem którego Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją w zakresie w którym nie określa maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, takie działanie organu stanowiło także naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z przepisem art. 18 u.p.e.a.), tj. zasad ogólnych postępowania: zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając je w kwocie 1.017,00 zł, równej: 1) wpisowi od skargi (100 zł), 2) kosztom zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych /Dz. U. z 2018 r., poz. 265/ (900 zł), 3) opłacie skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 10 kwietnia 2018 r. (II FSK 914/16) oraz w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. (I GZ 268/19) - w analogicznej sprawie - stanął na stanowisku, że "skarżącej należał się zwrot kosztów obejmujących wynagrodzenie jej pełnomocnika, obliczone według stawek dla należności pieniężnych (...), bo o taką w sprawie chodziło". Pogląd NSA tutejszy Sąd - w składzie orzekającym - w pełni podziela. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany jest rozważyć obciążenie zobowiązanego kosztami, uwzględniając zaprezentowaną wyżej wykładnię oraz wskazania TK, zawarte w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14).