III SA/Wr 214/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) określono skarżącemu podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.u.s."), art. 157 § 3 k.p.a. i art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował wydaną m.in. na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą określono podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zatem ustalenie, czy decyzja organu rentowego wydana na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Nie można jednak zapomnieć, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej w sprawie niniejszej skargi, w której poddano kontroli tutejszego sądu odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej określenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wskazany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Reguła ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do decyzji wydawanych (jak w niniejszej sprawie) na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że wyjątki, co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały w sposób enumeratywny ustalone w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tylko te sprawy – na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy (co wymaga podkreślenia Sądu), dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Skoro zaś w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie zostały wymienione decyzje wydane w oparciu o art. 83a ust. 2 u.s.u.s., to podlegają one na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. kognicji sądów powszechnych. Gdyby bowiem ustawodawca chciał umożliwić dokonywanie weryfikacji takich decyzji przez sąd administracyjny, wówczas uczyniłby to wprost, tak jak w art. 83 ust. 4 ustawy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 83a u.s.u.s. jako tryb właściwy do uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu bowiem, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Oznacza to, że stosowanie w niniejszym przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zmienia zasady, iż decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji uprawnionym jest również pogląd, że rozstrzygnięcie, na mocy którego organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, również podlega zaskarżeniu na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1706/11; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 789/11, postanowienie NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1425/10). Należy podkreślić, że wyżej zaprezentowane stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, OSNP 2011/17-18/233), której nadano moc zasady prawnej. W uchwale tej Sąd Najwyższy wskazał, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że sprawą "dotyczącą" ubezpieczeń społecznych jest każda decyzja Zakładu w zakresie indywidualnych spraw (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.), każda decyzja w tym zakresie chociażby jej wydanie poprzedzała inna decyzja (art. 83a ust. 1 i ust. 2).Jeżeli prawo lub obowiązek stwierdzone było decyzją, to jej "unieważnienie", chociaż odnosi się do decyzji "unieważnionej", to przecież odnosi się także, a nawet przede wszystkim, do prawa lub obowiązku poprzednio stwierdzonego. "Dotyczy" więc przedmiotu o którym mowa tak w art. 83 ust. 1 ustawy systemowej, jak i w art. 476 § 2 k.p.c. Sąd rozpoznający odwołanie na zasadach procesu cywilnego – jak zauważył Sąd Najwyższy – uzyskuje wyjaśnienie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli one zachodzą, np. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, albo wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i dlatego to wadliwe stwierdzenie podlega "unieważnieniu". Chociaż bezpośrednim przedmiotem postępowania jest wadliwa decyzja Zakładu, to nie sposób rozpoznać tego przedmiotu bez także bezpośredniego wglądu w stosunek prawny ubezpieczenia społecznego, w jego treść. Na marginesie powyższych rozważań należy podkreślić, że zaprezentowanego stanowiska, co do braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, nie zmienia okoliczność wadliwego pouczenia strony przez organ o przysługujących jej środkach odwoławczych od zaskarżonej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że błędne pouczenie, zgodnie z art. 112 k.p.a., nie może szkodzić stronie, jednakże tego rodzaju uchybienie procesowe nie może przesądzać o właściwości sądu, który winien rozpoznać środek zaskarżenia od powyższej decyzji. Błędne pouczenie może natomiast stanowić przesłankę ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia przez stronę odwołania do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy orzekł, jak w sentencji.