III SA/Wr 217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zrzeszenia Transportu Prywatnego we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 18 listopada 2004r. nr XXIX/2222/04 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 22 listopada 200Ir. Nr XLI/1367/01 w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi oddala skargę. Rada Miejska W. w dniu 18 listopada 2004r. podjęła uchwałę nr XXIX/2222/04 zmieniającą uchwałę z dnia 22 listopada 2001r. nr XLI/1367/01 w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi. W wyniku dokonanej zmiany § 2 poprzedniej uchwały otrzymał brzmienie: "Ustala się jedną strefę opłat. Obszar strefy pokrywa się z obszarem zabudowanym W., a jego granicę oznacza się znakami drogowymi D-42 obszar zabudowany i D-43 koniec obszaru zabudowanego". § 3 otrzymał brzmienie " Określa się dwie taryfy opłat, z których: 1) taryfa pierwsza (1) obowiązuje w godzinach od 6.00 do 23.00 we wszystkie dni z wyjątkiem niedziel i świąt ustawowo określonych; 2) taryfa druga (2) obowiązuje w godzinach od 23.00 do 6.00 w dni powszednie oraz w niedziele i święta ustawowo określono w ciągu danej doby. Odpowiednio zmieniono treść § 4 uchwały nadając mu treść: " Należność za przewóz taksówką określa wskazanie taksometru, ustawionego w zależności od strefy cen za taryfę pierwsza lub drugą zgodnie z postanowieniami § 2 i § 3. Zmieniono również załącznik do uchwały. Pismami z dnia 17 grudnia 2004r. i 7 stycznia 2005r. Zrzeszenie Transportu Prywatnego wezwało w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa. Wskazało, że powyższą uchwałę podjęto bez konsultacji oraz bez zasięgnięcia opinii podmiotu, którego interesu prawnego (w aspekcie ekonomicznym) przedmiotowa uchwała dotyczy. Rada Miejska W. uchwałą z dnia 10 lutego 2005r. nr XXXIV/2319/05 nie uwzględniła wezwania ZTP do usunięcia naruszenia prawa. Nie godząc się z takim stanowiskiem Zrzeszenie Transportu Prywatnego pismem z dnia 7 marca 2005r. złożyło na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie interesu prawnego Zrzeszenia Transportu Prywatnego organizacji samorządu zawodowego i taksówkarzy zrzeszonych w ZTP poprzez zlikwidowanie III i IV strefy TAXI oraz naruszenie uprawnienia poprzez nie uwzględnienie postulatów środowiska, nie przeprowadzenie konsultacji oraz nie zasięgnięcie opinii ZTP w sprawie likwidacji stref III i IV. Zdaniem strony skarżącej zlikwidowanie III i IV strefy naruszyło jej uprawnienia do właściwego wynagradzania za wykonywane usługi przewozów pasażerów. Pomimo podniesienia stawki za przejazd 1 km nie kompensuje to, zdaniem strony skarżącej, zlikwidowania III i IV strefy. Kierowcy zrzeszeni w ZTP wykonują usługi przewozowe przy uwzględnianiu jednej stawki wynoszącej 1,8 zł. Sztuczne podnoszenie progu maksymalnego stawki początkowej do poziomu 3 zł nie zostało zaakceptowane przez środowisko adresatów uchwały. Nadal posługują się oni dotychczasową stawką mając świadomość, że przerzucanie tego ciężaru na klienta w krótkim czasie doprowadzi do zrezygnowania przez niego z korzystania z usług przewozowych. Jak wywodziła strona skarżąca, podczas obrad Rady Miasta W. w dniu 18 listopada 2004r. reprezentant Rady Miasta udzielił sprzecznej z rzeczywistością informacji, według której "projekt uchwały, w tym także w zakresie stawki 3 zł i likwidacji III i IV strefy był konsultowany i otrzymał pozytywne oceny" gdy tymczasem przedmiotem oceny i to negatywnej była koncepcja podwyższenia stawki za przejazd taksówką 3 zł, nigdy nie konsultowano więc likwidacji III i IV strefy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, z powodu braku legitymacji procesowej strony skarżącej, bowiem nie wskazano żadnej normy prawnej, która uległaby naruszeniu w wyniku podjęcia uchwały. Jak wywodziła strona przeciwna przepisy obowiązującej ustawy o cenach, stanowiącej podstawę dla podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przewidują obowiązku konsultacji ani zasięgania opinii. Przepis art. 8 tej ustawy jest jedynie instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen, obowiązującego wszystkich przewoźników również prywatnych, świadczących usługi na terenie gminy. W istocie skarżący nie mógł wykazać interesu prawnego a jedynie konsekwencje ekonomiczne podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto z ostrożności procesowej organ wskazał, iż likwidacja taryf III i IV nie jest likwidacją stref, a jedynie zmianą obowiązującego układu taryf. Zdaniem strony przeciwnej zmiana wprowadzona uchwałą sprowadziła się do wprowadzenia na obszarze W. 1 strefy opłat pokrywającej się z obszarem zabudowanym W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.-dalej w skrócie o.s.g.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Przedstawione wyżej okoliczności sprawy, a w szczególności umotywowany wniosek Rady Miejskiej W. o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego wymaga na wstępie rozważenia, czy strona skarżąca wnosząca skargę dokonała czynności procesowej, do której była uprawniona. Innymi słowy należy odpowiedzieć na pytanie, czy Zrzeszenie Transportu Prywatnego jest stroną umocowaną zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Przepis ten daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej, a nie naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałaby być strona skarżąca. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że strona skarżąca uważa, iż narusza ona prawo. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany)". Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. Strona skarżąca wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi zarzuciła, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Zrzeszenia Transportu. Prywatnego poprzez zlikwidowanie III i IV strefy TAXI oraz narusza uprawnienia poprzez nie uwzględnienie postulatów środowiska, nie przeprowadzenie konsultacji oraz nie zasięgnięcie opinii ZTP w sprawie likwidacji stref III i IV. Pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał żadnej normy prawnej, którą naruszałaby zaskarżona uchwała. Nie wskazał również przepisu, który nakazywałby organom samorządowym konsultowanie czy też zasięganie opinii grupy zawodowej taksówkarzy przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia cen urzędowych za przejazdy taksówkami. Strona skarżąca zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kierowanym do organu administracji, jak i w skardze do Sądu powołuje się na skutki ekonomiczne spowodowane wydaniem uchwały, utożsamiając niejako interes prawny z interesem ekonomicznym. Czym innym jest jednak interes prawny o czym była mowa powyżej, a czym innym jest interes ekonomiczny, czyli inaczej mówiąc interes faktyczny. Jak już podkreślono mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Przymiotu strony natomiast nie ma osoba, która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 1/04 , Orzecznictwo NSA i wsa 4 (7).2005) W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy grupy zawodowej jaką są taksówkarze i dotyczy sfery ekonomicznej wykonywanej przez ta grupę działalności. Jednak zarzuty podniesione w skardze, dotyczące interesu faktycznego nie mogą być utożsamiać z interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.. Podkreślić należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.