III SA/Wr 220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę w całości. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, deklarując do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej grunty o łącznej powierzchni 58,60 ha. Do wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 skarżąca dołączyła oznaczone i podpisane załączniki graficzne. W dniu [...] września 2016 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której nie stwierdzono uchybień wpływających na wysokość przyznawanych płatności W dniach [...] marca 2017 r. w gospodarstwie skarżącej ponownie przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we W. i utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, w obszarze działek rolnych B, C, D, G, H, I, Z, AA, AG, O, P, AH. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. G. przyznał skarżącej: - Jednolitą Płatność Obszarową za 2016 w wysokości 26 671,07 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 298,79 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność za zazielenienie za 2016 w wysokości 15 725,76 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 176,17 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność redystrybucyjną za 2016 w wysokości 4 613,64 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 51,69 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 531,92 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał działki rolne, na których zadeklarowano powierzchnie większe od kwalifikujących się do płatności oraz podał, iż łącznie z jednolitej płatności obszarowej wykluczono powierzchnię 0,23 ha (powierzchnia deklarowana wynosiła 58,60 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona 58,37 ha). Ponadto powierzchnia, do której naliczono płatność za zazielenienie, została zmniejszona o 7,09 ha z powodu zaorania (lub przekształcenia) trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR we W. wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję (nr [...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR w K. G. przyznał skarżącej: - Jednolitą Płatność Obszarową za 2016 w wysokości 26 775,91 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 300,22 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność za zazielenienie za 2016 w wysokości 15 796,14 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 177,11 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - Płatność redystrybucyjną za 2016 w wysokości 4 613,60 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 51,73 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu środków z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku ustaleń kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o 0,08 ha, jednak z uwagi na treść art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L181 z 20.06.2014 r., str. 48) do płatności zatwierdzono powierzchnię zadeklarowaną we wniosku (58,60 ha). W odniesieniu do płatności za zazielenienie organ stwierdził, iż podstawę przyznania płatności stanowi powierzchnia 56,60 ha, która została zmniejszona o 7,09 ha z powodu zaorania trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo, co jest sprzeczne jest z art. 45 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm). Organ wskazał, iż w trakcie kontroli na miejscu, która odbyła się w gospodarstwie skarżącej w dniach [...] marca 2017 r., kontrolerzy stwierdzili niezgodność w sposobie użytkowania działek rolnych AA (oznaczenie działki rolnej AA1), AC (AC1), AD (AD1), AE (AE1), AEE (AEE1) i Z (Z1), które zostały zadeklarowane, jako trwałe użytki zielone, a w rzeczywistości zostały zaorane. Po analizie ustaleń kontroli na miejscu stwierdzono, że obszar działek rolnych AC, AD i Z położony w granicach działek oznaczonych geodezyjnie nr [...],[...],[...],[...] stanowi trwały użytek zielony cenny przyrodniczo ze względu na to, że obejmuje obiekty siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt, wyznaczony w Planie Zadań Ochronnych "[...]" opracowanym przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska we W. Podstawę zakwalifikowania wymienionych gruntów do trwałych użytków zielonych cennych przyrodniczo stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym (Dz. U. 2015.348 ze zm.). Łączna powierzchnia zaoranych trwałych użytków zielonych cennych przyrodniczo wyniosła 7,09 ha i o taką wielkość pomniejszona została podstawa do wyliczenia kwoty przysługującej z tytułu zazielenienia. Uzasadniając umorzenie postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej, Kierownik BP ARiMR w K. G. przywołał art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE z 20.12.2013, L. 347 str. 549) oraz art. 169 ust. 3 czwarty rozporządzenia (UE Euratom) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w spawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) Nr 1605/2002 (Dz. U. L 298 z 26.10.2012, s. 1) i art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/2073 z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i podniósł, iż skoro decyzja wydana została w dniu 23 listopada 2017 r., a więc po terminie wskazanym w wymienionych przepisach, podjęcie w jej ramach rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej nie było możliwe, a postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. (nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu (po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie wskazał, że podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. rozstrzygnięcie w sprawie jest zgodne z przepisami prawa, a argumenty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy dokonał - jak podniósł - analizy materiału sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli - raportu z czynności kontrolnych, oraz fotografii i szkiców wykonanych podczas kontroli. Po ich weryfikacji stwierdził, iż wyniki kontroli są zgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza dokumentacja sporządzona podczas wykonywania czynności kontrolnych, stanowiąca załącznik (płyta CD) do raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). Fotografie (działka rolna AA1 - na fot. nr [...], działka rolna AC1 - na fot. nr [...], działka rolna AD1 - na fot. nr [...], działka rolna AE1 - na fot. nr [...], działka rolna AEE1 - na fot. nr [...],działka rolna Z1 - na fot. nr [...] i [...]) obrazujące ustalenia kontrolerów w odniesieniu do zaorania gruntów deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności jako trwałe użytki zielone, potwierdzają bez żadnych wątpliwości, że obszary w granicach niżej wymienionych działek rolnych zostały zaorane. Istniejąca darń została zniszczona i odwrócona - przemieszczona do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią. Odnosząc powyższe do twierdzenia skarżącej, iż na wymienionych wyżej powierzchniach przeprowadzono jedynie zabiegi pielęgnacyjne i obszar ten zachował charakter trwałego użytku zielonego, organ odwoławczy nie zanegował takiego stanowiska, uznając, że intencją wykonania zabiegu mogło być podniesienie walorów rolniczych użytku. Organ nie stwierdził też, że na wskazanych obszarach nastąpiło przekształcenie TUZ na inny rodzaj użytku rolniczego, tym niemniej zaorania darni na obszarze uznanym za wartościowy przyrodniczo dokonano wbrew obowiązującym przepisom prawa. Dalej organ przywołał definicję TUZ wynikającą z treści art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonując wykładni definicji TUZ uznał, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Przyjmując, przytoczoną wykładnię definicji TUZ, organ odwoławczy zgodził się, że przyoranie gruntów uznawanych za trwały użytek zielony, nie musi skutkować utratą przez te grunty statusu TUZ. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie postąpił wbrew ww. stanowisku, gdyż nie stwierdził przekształcenia zaoranych TUZ na inny rodzaj użytków rolnych, a zastosowane pomniejszenie płatności za zazielenienie, będące konsekwencją zaorania TUZ dotyczy tylko i wyłącznie tych trwałych użytków zielonych, które uznane zostały za wartościowe pod względem środowiskowym (o łącznej powierzchni 7,09 ha). Przy czym powodem zmniejszenia płatności nie było uznanie organu, że użytki zostały przekształcone, lecz sam fakt stwierdzenia, że zostały zaorane. Stosownie bowiem do art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, państwa członkowskie wyznaczają trwałe użytki zielone, które są wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach objętych dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE, w tym na glebach torfowych i terenach podmokłych znajdujących się na tych obszarach, i które wymagają ścisłej ochrony, aby spełnić cele tych dyrektyw. Państwa członkowskie mogą w celu zapewnienia ochrony wartościowych pod względem środowiskowym trwałych użytków zielonych zadecydować o wyznaczeniu dalszych obszarów wrażliwych pod względem środowiskowym położonych poza obszarami objętymi dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE, w tym trwałych użytków zielonych na glebach zasobnych w węgiel. Rolnicy nie mogą przekształcać ani zaorywać trwałych użytków zielonych położonych na obszarach wyznaczonych przez państwa członkowskie na podstawie akapitu pierwszego oraz, w stosownych przypadkach, akapitu drugiego. Tymczasem, jak podniósł organ II instancji, w sprawie stwierdzono, iż zaorane zostały trwałe użytki zielone w obszarze działek ewidencyjnych nr [...],[...], i [...] położonych w województwie dolnośląskim, powiecie k., gminie M., obrębie S., oraz nr [...] w obrębie C. W granicach wymienionych działek znalazły się obszary Natura 2000 wyznaczone w Planie Zadań Ochronnych "[...]" opracowanym przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska we W. Zaoranie tych gruntów stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, bowiem w myśl art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014 w przypadku stwierdzenia niezgodności z art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o obszar, który uznany został za niezgodny z wymaganiami, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (ust. 1), a niezgodności uznaje się za "stwierdzone", jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 lub gdy właściwy organ kontrolny lub agencja płatnicza uzyskały informacje o tych niezgodnościach z innych źródeł (ust. 3). Stąd w sprawie organ orzekający o przyznaniu płatności zobowiązany był, po stwierdzeniu faktu zaorania trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo, zastosować powołane wyżej regulacje i zmniejszyć powierzchnię obszaru wykorzystywanego do obliczenia płatności z tytułu zazielenienia. Organ podkreślił nadto, że w dostarczonej przez ARiMR wraz z wnioskiem spersonalizowanym Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności skarżąca została poinformowana o umiejscowieniu i powierzchni występujących w jej gospodarstwie terenów chronionych, które oznaczone zostały również na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych. Z kolei instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności zawierała informacje o zakazie przeorywania i przekształcania takich użytków. W odniesieniu do żądania strony, aby zwrot dyscypliny finansowej wypłacony został w pełnej wysokości, organ zauważył, że umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej wynika z przywołanej wyżej regulacji art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/2073 z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016. W tym stanie rzeczy organ nie mógł po upływie terminu [...] października 2017 r. orzekać w sprawie przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej, co nie oznacza jednak, że beneficjent będzie zobowiązany do zwrócenia środków otrzymanych wcześniej z tego tytułu. Jak wnika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, kwota zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 531,92 zł, przyznana skarżącej decyzją Kierownika BP ARiMR w K. G. z dnia [...] lipca 2017 r., przekazana została na rachunek rolnika w dniu [...] lipca 2017 r., a więc w terminie uprawniającym do wypłaty środków z tego tytułu. Umorzenie zatem postępowania przez organ pierwszej instancji dotyczy de facto jedynie tych środków z tytułu zwrotu dyscypliny które stanowiłyby różnicę między wielkością kwoty już wypłaconej, a wysokością kwoty przyznanej w wyniku zmiany decyzji Kierownika BP ARiMR w K. G. z dnia [...] lipca 2017 r., bowiem w świetle przywołanej regulacji organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do orzekania w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016. Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła skargę do WSA we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie przepisów - prawa materialnego tj. art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/2073 z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postepowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej, w wyniku przyjęcia, ze organ nie był uprawniony orzekać w sprawie przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej po dniu [...] października 2017 r. w sytuacji, gdy podstawy do umorzenia nie zachodziły, - prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016, nie narusza prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją organ dokonał pomniejszenia przyznania: - Jednolitej Płatności Obszarowej na 2016 r, - Płatności na zazielenienie, - Płatności redystrybucyjnej oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej. Podstawę przyznania płatności – w zakresie płatności za zazielenienie - stanowiła powierzchnia 56,60 ha, która została zmniejszona o 7,09 ha z powodu zaorania trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo. Skarżąca w skardze podważyła ww. decyzję de facto jedynie w zakresie przyznania jej płatności na zazielenienie oraz umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej. Kwestią sporną w sprawie były zatem w zasadzie dwie okoliczności. Pierwsza, czy działki AA (oznaczenie działki rolnej AA1), AC (AC1), AD (AD1), AE (AE1), AEE (AEE1) i Z (Z1) na których zadeklarowano trwałe użytki zielone, w tym w szczególności działki Z ([...]i [...]), AC ([...]) i AD ([...]) stanowiące trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo (TUZ – C) zostały rzeczywiście "zaorane", czy też tak jak twierdzi skarżąca dokonano na nich jedynie zabiegu "odnowienia". Wyjaśnienie tej kwestii przyczyni się z kolei wprost do udzielania odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie organy słusznie zastosowały (w odniesieniu do działek Z, AC i AD art. 25 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. stanowiącego, że jeżeli rolnik przekształcił lub zaorał trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo, to obszar wykorzystany do obliczenia płatności z tytułu zazielenienia zmniejsza się o obszar, który uznany został za przekształcony lub zaorany, czy też nie. Druga, czy organ prawidłowo "umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej". Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniach [...] marca 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we W. i utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych (nr [...]) do którego załączono fotografie kontrolowanych działek oraz szkice wykonane podczas kontroli. Wynika z niej, że na części kontrolowanych działek tj, na działkach AA (oznaczenie działki rolnej AA1), AC (AC1), AD (AD1), AE (AE1), AEE (AEE1) i Z (Z1) , na powierzchni trwałych użytków zielonych wykonano prace mechaniczne, które zgodnie z treścią raportu określono jako "zaoranie". Skarżąca natomiast nie zgodziła się z tymi wynikami, uznając je za "nieprawidłowe, "dowolne", gdyż w jej ocenie na wskazanych działkach zostały wykonane jedynie "zabiegi związane z dosianiem traw po uprzednim zbronowaniu np. bronią talerzową czy wirnikową". W ocenie Sądu – z takimi twierdzeniami skarżącej – nie sposób się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrola na miejscu została przeprowadzona - zgodnie z przepisami prawa - na podstawie art. 59 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013, stanowiącego, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie i rzetelnie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie, bowiem na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole na miejscu stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół (vide: wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 141/2011). W tym miejscu podnieść należy, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje zarzut skarżącej, że nie została ona "powiadomiona o kontroli na miejscu i nie mogła w niej uczestniczyć" i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze organy nie miały obowiązku uprzedzać skarżącej o planowanej kontroli na miejscu. Już bowiem w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 351/16, wydanym wprawdzie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości aczkolwiek znajdującej zastosowanie również w tej sprawie NSA, rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009, to jest niepowiadomienia przez organy administracyjne z odpowiednim wyprzedzeniem skarżącego o mającej się odbyć kontroli w jego gospodarstwie, dokonał wykładni tego przepisu, wskazując, że kontrole gospodarstw objętych pomocą w myśl tego przepisu mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie takie uniemożliwiło ustalenie potwierdze-nia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Zasadą są więc kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania rolnikom płatności, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków bez zapowiedzi lub zapowiadanie jej z takim wyprzedzeniem, by wnioskodawca nie miał możliwości dokonania czynności pozwalających na wykreowanie nieprawdziwego obrazu stanu gospodarstwa beneficjenta. Po wtóre skarżąca miała możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] marca 2017 r., jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Prawidłowość przeprowadzania kontroli na miejscu w dniach [...] marca 2017 r. i poprawność protokołu z czynności kontrolnych nie zostały bowiem przez skarżącą skutecznie podważone. A jak wynika z pouczenia zawartego w protokole kontroli, po jego otrzymaniu skarżąca mogła zgłośnić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych do Dyrektora Oddziału Regionalnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę złożenia wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. I choć skarżąca tego nie uczyniła to - w ocenie Sądu - nie ulega też wątpliwości, że skarżąca miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu administracyjnym, czego dowodzi chociażby okoliczność złożenia przez nią wyjaśnień (stanowiących odpowiedź na zawiadomienie organu nr [...]). W wyjaśnieniach tych skarżąca podniosła, że działki wskazane przez kontrolerów jako "zaorane" "z uwagi na duże zachwaszczenie i zbyt duży udział roślin o małej wartości paszowej oraz częściowemu uszkodzeniu darni w czasie zimowania zostały poddane jedynie zabiegom pielęgnacyjnym (rekultywacji i odnowienia) (...) Na działkach tych skarżąca – jak oświadczyła – nie siała nic innego oprócz trawy i nie dokonywała innych czynności, które zmierzałyby do zmiany terenu pod inne uprawy i jego przeznaczenia. Zatem działki te zachowały – w ocenie skarżącej – charakter deklarowanego trwałego użytku. Sąd twierdzeniom tym nie dał jednak wiary, gdyż pozostają one w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Po pierwsze z materiałów zgormadzonych w sprawie w związku z kontrolą przeprowadzoną w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] września 2016 r. wynika, że stan użytków zielonych, które zostały zaorane (wg. wskazań kontroli na miejscu), był w dniu tej kontroli dobry i zdecydowanie nie wskazywał – tak jak twierdzi skarżąca – na konieczność przeprowadzenia zabiegów "rekultywacyjnych" z uwagi na jego zachwaszczenie czy zniszczenie darni. Po wtóre zaś nie sposób przyjąć za skarżącą, iż rzeczywiście na działkach tych skarżąca zasiała "mieszankę traw wieloletnich", gdyż jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli w dniu [...] maja 2017 r. (znanych Sądowi w zw. ze sprawą o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej) skarżąca część tych gruntów zadeklarowała do płatności do gruntów rolnych na rok 2017 r. jako grunt orny na którym uprawiana jest gryka (działki rolne AC1 (nr [...]), AD1 (nr [...]), Z1 ([...]). Skoro zatem termin siewu gryki przypada na I – II dekadę maja, to zabiegi stwierdzone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] marca 2017 r. wykonane były jedynie w celu przygotowania gruntu do siewu gryki. Tym samym co najmniej iluzorycznym wydaje się być "zasianie na tych działkach mieszanki traw". Wprawdzie skarżąca okoliczność tą próbowała (dość nieudolnie) udowodnić poprzez przedłożenie do akt administracyjnych sprawy pisma zatytułowanego jako "potwierdzenie wykonania usług", stanowiącego w jej ocenie dowód na to, że również na tych działkach została "podsiana mieszanka traw wieloletnich". Choć przecież sama tej okoliczności zaprzeczyła deklarując wskazane w tym piśmie trzy (AC1, AD1 i Z1) z pięciu działek do płatności w 2017 r. jako grunty orne. Mając powyższe na uwadze uzasadnionym jest twierdzenie, że działki AA (oznaczenie działki rolnej AA1), AC (AC1), AD (AD1), AE (AE1), AEE (AEE1) i Z (Z1) w wyniku czynności podjętych przez skarżącą, a określonych przez organy słusznie jak "zaoranie", czego dowodzą również w ocenie Sądu obrazy działek uwidocznione na fotografiach załączonych do protokołu kontroli, nie spełniały kryterium określonych w definicji TUZ. Ze zdjęć wynika, że na działkach tych istniejąca darń została po prostu zniszczona i odwrócona. Doszło zatem do faktycznego jej przemieszczenia do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią. Tym samym doszło do widocznej zmiany użytkowania działek AA1, AC1, AD1, AE1, AEE1 i Z1, pozbawiającej ich charakteru TUZ. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze. zm.), "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", (zwane dalej łącznie "trwałymi użytkami zielonymi"), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonując ww. wykładni definicji TUZ uznał, że ww. definicję trwałych użytków należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Przyjmując zatem wykładnię definicji TUZ, stanowiącą, że samo zaoranie gruntów przez skarżącą uznawanych za użytek zielony, wcale nie musi jeszcze skutkować utratą przez nich statusu TUZ, podnieść należy, że skarżąca nie dopełniła drugiej koniecznej przesłanki warunkującej uznanie tych działek (choć już zaoranych) to dalej stanowiących trwałe użytki zielone. W sprawie nie można bowiem uznać (za skarżącą) aby działki AA1, AC1, AD1, AE1, AEE1 i Z1 były rzeczywiście obsiane trawą i to z powodów wyżej już przez Sąd wskazanych. Powyższe dowodzi natomiast, że na ww. działkach, nie zostały zachowane trwałe użytki zielone. Podkreślenia wymaga dodatkowo, że trwałe użytki zielone położone na działkach referencyjnych [...],[...] i [...] (województwo d., powiat k., gmina M., obręb S.) oraz [...] (województwo d., powiat k., gmina M., obręb C.) zadeklarowane we wniosku jako działki Z, AC i AD zostały przekwalifikowane na tzw. TUZ – C (trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo), gdyż znajdują się na nich obiekty ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków zwierząt wyznaczone w Planie Zadań Ochronnych "[...]", opracowanym przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska we W. (zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry i Pogórze Kaczawskie - Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 października 2014 r. poz. 4023). Stosownie do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym (Dz. U. 2015.348 ze zm.), wydanego na podstawie art. 11 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wymienione grunty wyznaczone zostały, jako użytki zielone wartościowe pod względem środowiskowym, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Zaoranie tych gruntów stanowi zatem – wprost - naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 45. Zgodnie z art. 45 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, państwa członkowskie wyznaczają trwałe użytki zielone, które są wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach objętych dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE, w tym na glebach torfowych i terenach podmokłych znajdujących się na tych obszarach, i które wymagają ścisłej ochrony, aby spełnić cele tych dyrektyw. Państwa członkowskie mogą w celu zapewnienia ochrony wartościowych pod względem środowiskowym trwałych użytków zielonych zadecydować o wyznaczeniu dalszych obszarów wrażliwych pod względem środowiskowym położonych poza obszarami objętymi dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE, w tym trwałych użytków zielonych na glebach zasobnych w węgiel. Rolnicy nie mogą przekształcać ani zaorywać trwałych użytków zielonych położonych na obszarach wyznaczonych przez państwa członkowskie na podstawie akapitu pierwszego oraz, w stosownych przypadkach, akapitu drugiego. Tym samym powodem zmniejszenia płatności - w tej sprawie – nie było zatem uznanie (tak jak w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej), że wskazane użytki zostały przekształcone, lecz już samo stwierdzenie przez organy (podczas przeprowadzonej prawidłowo kontroli), że zostały one "zaorane". Po drugie zmniejszenie odnosiło się nie do wszystkich "zaoranych" działek, lecz jedynie do tych, które uznane zostały jako trwałe użytki zielone, uznane za cenne przyrodniczo (TUZ – C). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że celem zakazu przeorywania i przekształcania trwałych użytków zielonych, uznanych za cenne przyrodniczo, jest zachowanie siedlisk przyrodniczych w niezmienionym stanie – co wymaga podkreślenia Sądu. Jakiekolwiek ich zniszczenia, nawet tak jak podnosi skarżąca w celu "renowacji", jest natomiast równoznaczne ze zniszczeniem istniejącego siedliska, a zatem sprzeczne z ww. celem. Dlatego też zniszczenie to musi skutkować sankcją o której mowa w art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia niezgodności z art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia zmniejsza się o obszar, który uznany został za niezgodny z wymaganiami, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (ust. 1), a niezgodności uznaje się za "stwierdzone", jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 lub gdy właściwy organ kontrolny lub agencja płatnicza uzyskały informacje o tych niezgodnościach z innych źródeł (ust. 3). Dlatego też w ocenie Sądu, organ orzekający o przyznaniu płatności prawidłowo - po stwierdzeniu faktu "zaorania" trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo - zastosował powołane wyżej regulacje i zmniejszył powierzchnię obszaru wykorzystywanego do obliczenia płatności z tytułu zazielenienia, aczkolwiek jedynie w odniesieniu do tych użytków (nie tak jak w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w myśl § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), które zostały uznane za wartościowe pod względem rolnośrodowiskowym (o łącznej powierzchni 7,09 ha). Tym samym organ prawidłowo przyjął, że podstawę przyznania płatności stanowi powierzchnia 56,60 ha, pomniejszona o 7,09 ha z powodu zaorania trwałego użytku zielonego cennego przyrodniczo. Sąd nie dostrzegł nadto naruszenia art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/2073 z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016, stanowiącego, iż zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2017 r. Po upływie wskazanego terminu organ nie mógł bowiem orzekać w sprawie przyznania kwoty zwrotu dyscypliny finansowej. Nie oznacza to jednak, że beneficjent będzie zobowiązany do zwrócenia środków otrzymanych wcześniej z tego tytułu. Jak wnika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, kwota zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 531,92 zł, przyznana skarżącej decyzją Kierownika BP ARiMR w K. G. z dnia [...] lipca 2017 r., przekazana została na rachunek skarżącej w dniu [...] lipca 2017r., a więc w terminie uprawniającym do wypłaty środków z tego tytułu. Umorzenie zatem postępowania przez organ I instancji dotyczy de facto jedynie tych środków z tytułu zwrotu dyscypliny które stanowiłyby różnicę między wielkością kwoty już wypłaconej, a wysokością kwoty przyznanej w wyniku zmiany decyzji Kierownika BP ARiMR w K. G. z dnia [...] lipca 2017r., gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nie był uprawniony do orzekania w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2016. Końcowo podnieść należy, że Sąd nie podzielił także podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wskazany przez skarżącą art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie ma w tej sprawie zastosowania. Natomiast ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy 2007 r. stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 2 ust. 2 ustawy z 2007 r. w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Zwrócić należy uwagę, że we wskazanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11). W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów tego szczególnego postępowania, w którym ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne. Organy - w ocenie Sądu - prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono końcowo prawidłowo. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znalazły oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił