III SA/Wr 222/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymanie prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Prezydent W. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy A. W. (dalej: strona, skarżący) na okres 3 miesięcy, od [...] r. do [...] r. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia była otrzymana przez Prezydenta W. od Policji informacja o przekroczeniu przez A. W. dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym w dniu [...] r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a., w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i "art. 135 pkt 1a lit. a)" ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez "niezastosowanie i wydanie decyzji bez dokonania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pomimo informacji, że skarżący nie przyjął mandatu, a tym samym nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu tj. przekroczenia dozwolonej prędkości, a tym samym nie odbyło się żadne postępowanie wyjaśniające tę okoliczność, przez co decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów; - art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 135 pkt 1a) lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, kiedy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie przyjął mandatu karnego a sprawa została skierowana do Sądu, jak również brak jest jakiegokolwiek dowodu na ujawnienie czynu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; - art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji na podstawie notatki policyjnej; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i naruszenie prawa każdego obywatela do sprawiedliwego procesu i zatrzymanie prawa jazdy obligatoryjnie bez zweryfikowania ustaleń Policji znajdujących się jedynie w notatce Policji co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a automatyzm organów uniemożliwia obronę swojej tezy przed sądem. Zaskarżoną decyzją z [...]r. (nr [...]) - po rozpatrzeniu odwołania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341, ze zm.), w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541, ze zm.). W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, policjant "zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na: kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Stosownie do art. 136 ust. 1 ww. ustawy, zatrzymane prawo jazdy, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. c), Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Kolegium wyjaśniło przy tym, że Prezydent W. - w świetle art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) pełni w tym wypadku obowiązki starosty. Wskazało, że w przekazanych Kolegium aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w L. z [...] r., w którym poinformował on Prezydenta W., że w dniu [...] r., o godz. 1745, A. W. kierował samochodem osobowym marki AUDI A8 ([...]), popełniając czyn, którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, dopuszczając się przekroczenia prędkości o 67 km/h. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w L. wyjaśnił również, że wniosek o ukaranie skierowano do Sądu Rejonowego w L. W dalszej kolejności SKO przywołało treść art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami i art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Zauważyło, że treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw jednoznacznie wskazuje, że obecnie - z woli ustawodawcy - podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym lub informacja o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie. Nie ma więc znaczenia, czy popełnienie wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h zostało tylko ujawnione przez organ kontroli ruchu drogowego, czy popełnienie tego wykroczenia zostało prawomocnie przesądzone. Konkludując Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy organy administracyjne są związane już tylko informacją o zatrzymaniu prawa jazdy przez policjanta na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym (w przypadku "ujawnienia czynu polegającego na: kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym") i - jako organy administracyjne (niewymienione w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia) - nie są uprawnione do weryfikacji takiej informacji. Aktualnie, z woli ustawodawcy, informacja o popełnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a) ustawy Prawo o ruchu drogowym lub wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie jest jedynym materiałem dowodowym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. SKO dodało, że niewątpliwie organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak normy prawa materialnego obowiązujące w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie stanowią, jakie dowody decydowały o treści podejmowanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia. Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości - jest to domena postępowania wykroczeniowego. SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodało, że zgodnie z art. 102 ust. 1 aa ustawy o kierujących pojazdami, przepisów art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego. Przepis art. 102 ust. 1aa stanowi konsekwencję - powoływanego w odwołaniu - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. (K 24/15; Dz. U. poz. 2197), który zwracał uwagę, że regulacja prawna art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, w związku z art. 135 ust. 1 pkt la lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, pomija sytuacje, gdy przekroczenie prędkości uzasadnione jest stanem wyższej konieczności. Ani w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, ani w odwołaniu - sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący nie powoływał się na stan wyższej konieczności. SKO dodało, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zatrzymanie prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie jest w istocie sankcją karną. Sankcja ta jest przewidziana w przepisach administracyjnych, a nie karnych. Zagrożony jest nią czyn stanowiący wykroczenie, ale jednocześnie naruszający zakaz administracyjny ograniczający prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji na podstawie notatki policyjnej, Kolegium przywołało fragment wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 868/18), zgodnie z którym: "jedyną przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest powiadomienie przez odpowiednie organy, w tym przypadku Policję, o popełnieniu naruszenia, polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powiadomieniem tym starosta jest związany i nie ma możliwości, ani też obowiązku poddać go weryfikacji w prowadzonym postępowaniu. Ocena dotycząca popełnienia naruszenia, o którym jest mowa w powiadomieniu, jak również okoliczności z tym związanych, leży poza sferą uprawnień starosty". W stosunku do zarzutu naruszenia Konstytucji, Kolegium powołało wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (SNO 13/15), w którym stwierdzono, że "Konstytucja stanowiąc prawo nadrzędne, zawierające wzorce kontroli dla działania władz, funkcjonowania praw i wolności, nie jest jednak jednocześnie, co do zasady, samoistnym źródłem oznaczonych uprawnień materialnych i procesowych obywateli. Ogólne wskazania Konstytucji, adresowane w tym wypadku do ustawodawcy, nie pozwalają na wydawanie na ich podstawie indywidualnych rozstrzygnięć. Jej dyrektywy doznają konkretyzacji w ustawodawstwie zwykłym i dopiero te normy prawa stanowionego są podstawą rozstrzygania sporów sądowych". W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Kolegium - za NSA (wyrok z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 410/11) - wyjaśniło, że art. 8 k.p.a. nie wymaga od organu by zaspokajał takie stany obywateli, jak poczucie satysfakcji i sprawiedliwości. W odniesieniu do zawartego w odwołaniu wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisami art. 130 § 2 i § 3 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje wykonania decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jako że Kolegium wydało niniejszą decyzję niezwłocznie po otrzymaniu wyjaśnień pełnomocnika strony, nie rozpatrywało odrębnie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 k.p.a. Takie wstrzymanie mogłoby trwać tylko do uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Taką cechę ma zaś decyzja Kolegium (art. 16 § 1 k.p.a.). Wydawanie w tym samym momencie postanowienia na podstawie art. 135 k.p.a. pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 5 § 1 i § 2 k.p.k. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia faktu prowadzenia przez skarżącego pojazdu z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, podczas gdy powyższa okoliczność nie została udowodniona w sytuacji braku przyjęcia mandatu karnego. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 pkt la) lit. a) ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h, kiedy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie przyjął mandatu karnego, a sprawa została skierowana do Sądu, jak również brak jest jakiegokolwiek dowodu na ujawnienie czynu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50km/h na obszarze zabudowanym. art. 8 §1 kpa poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji na podstawie notatki policyjnej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności zdarzenia szczególnie, że skarżący nie przyjął mandatu i nie przyznał się do przekroczenia prędkości, a pomimo to zostało odebrane mu prawo jazdy co rażąco narusza zasadę zaufania do władzy publicznej art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i odmówienie skarżącemu konstytucyjnego prawa do sądu, którego elementem jest prawo do sprawiedliwego procesu. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i naruszenie prawa każdego obywatela do sprawiedliwego procesu i zatrzymanie prawa jazdy obligatoryjnie bez zweryfikowania ustaleń Policji znajdujących się jedynie w notatce policyjnej, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów prawa, a automatyzm organów uniemożliwia obronę swojej tezy przed sądem. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w sprawie została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, wydana m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej jako "u.k.p."). Zgodnie z tymi przepisami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje taką decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze. zm., dalej "u.p.r.d."). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z ze zm., dalej jako "ustawa zmieniająca"), do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Bezspornym jest, że komunikat, o którym mowa w początkowej części przytoczonego przepisu, w dacie orzekania przez organy nie został ogłoszony. Decyzja wydana przez organ I instancji opierała się w tym przypadku na pisemnej informacji Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w L. z [...] r., w którym poinformował on Prezydenta W., że w dniu [...] r., o godz. 1745, skarżący kierował samochodem osobowym, popełniając czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym, dopuszczając się przekroczenia prędkości o 67 km/h. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w L. wyjaśnił również, że wniosek o ukaranie skierowano do Sądu Rejonowego w Legnicy i że w związku z wykroczeniem kierowcy zatrzymano dokument prawa jazdy. W toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu skarżący podnosił, że nie przyjął mandatu karnego i od początku nie przyznawał się do winy. Zdaniem skarżącego organy nie mogły oprzeć swych orzeczeń wyłącznie na podstawie informacji uzyskanej od Policji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie badając, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów. W ocenie skarżącego z treści art. 102 ust. 1 u.k.p. wynika, że wydanie decyzji o zatrzymaniu uprawnienia do kierowania pojazdem na okres 3 miesięcy może nastąpić jedynie wtedy, gdy kierujący tę prędkość przekroczył, a zatem fakt popełnienia wykroczenia nie może budzić żadnych wątpliwości. Powyższe stanowisko skarżącego i podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak orzekł NSA w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 3/18, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu, zgodnie z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., k.p. 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego. Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. Informacja taka jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiającą spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (w niniejszym przypadku skarżący nie powoływał się na zaistnienie stanu wyższej konieczności). Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego - jak podnosił to skarżący. W konsekwencji decyzje organów obu instancji zostały wydane w sposób prawidłowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.