III SA/Wr 224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. Oddział we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości z tytułu opłaty za usunięcie drzew oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą – [A] - na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W.K. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], w sprawie zarzutu na postępowanie egzekucyjne - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ egzekucyjny drugie instancji przytoczył, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne wobec strony skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wystawionego przez wierzyciela - Wojewodę D., obejmującego zaległości z tytułu opłaty za usunięcie drzew, wynikającą z decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego spółki. Zobowiązana spółka, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniosła zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie na podstawie art. 35 oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.") wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wyegzekwowania kwoty opłaty, obejmuje obowiązek zapłaty należności, która została zapłacona w całości. Jako podstawę prawną zgłoszonego zarzutu wskazała zatem przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – to jest wykonanie obowiązku. Jak dalej podano, pismem z [...] września 2013 r. organ egzekucyjny pierwszej instancji zwrócił się do wierzyciela - Wojewody D. - z wnioskiem o zajęcie stanowiska w zakresie złożonych zarzutów. Wojewoda w dniu [...] września 2013 r. wydając postanowienie nr [...] i powołując się na art. 34 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zarzutów strony skarżącej uznał za nieuzasadniony zarzut wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 34 § 1a tej ustawy, uchylił swe poprzednie postanowienie z dnia [...] września 2013 r. uznając za niedopuszczalny zarzut wykonania obowiązku. Wojewoda między innymi podniósł, że w przedmiocie podniesionych zarzutów rozstrzygał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i w dniu [...] listopada 2013 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., która do dnia ostatecznego załatwienia sprawy nie została rozpatrzona. Na podstawie opisanego stanowiska wierzyciela Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. uznał za nieuzasadniony zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego albowiem wypowiedź wierzyciela była dla organu wiążąca. Rozpatrując wniesione na to ostatnie postanowienie zażalenie – Dyrektor Izby Skarbowej przytoczył treść normatywną art. 33 u.p.e.a. i zauważył, że w postępowaniu w sprawie zarzutów organ egzekucyjny zobligowany jest do stosowania procedury określonej w art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 i 7 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca i dotyczy to także Dyrektora Izby Skarbowej we W.. Zarzuty, o których mowa, są środkiem zaskarżenia, który przysługuje we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego, gdyż wnosi się je w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co w praktyce oznacza, że nie można się nimi posłużyć w następnych stadiach tego postępowania. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska pod kątem procesowym. Wyłączenie, wynikające z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., dotyczące braku możliwości badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednoznacznie wskazuje, że badanie może mieć charakter jedynie formalny. Szczególna pozycja procesowa, jaką zajmuje Dyrektor Izby Skarbowej we W. w niniejszym postępowaniu powoduje, iż ocena zgłoszonych przez Stronę zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 i pkt 4 u.p.e.a. zasadniczo pozostaje poza kontrolą organu nadzoru w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt FSK 333/08). Po analizie akt sprawy, Dyrektor, będąc związanym stanowiskiem wierzyciela odnośnie zarzutu wykonania obowiązku uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy, w ocenie Dyrektora, organ egzekucyjny pierwszej instancji odniósł się merytorycznie do okoliczności, które skarżąca spółka wskazała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jak wynika ze stanowiska wierzyciela z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym zarzut uznał za niedopuszczalny, powoływanie się przez stronę na brak zaświadczenia o ostateczności decyzji Wojewody D. nr [...] nie ma i nie miało żadnego wpływu na ustalenie terminu płatności opłaty za usunięcie drzew. Zarówno pouczenie zawarte w decyzji nr [...] jak i art. 87 ustęp 3 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazują, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Wierzyciel wskazał, że jednym z załączników do wniesionych zarzutów było pismo Dyrektora Wydziału Infrastruktury D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] listopada 2011 r. o sygn. [...], w którym informuje on pełnomocnika strony skarżącej o wydaniu przez Ministra Infrastruktury postanowienia oraz wskazuje wyraźnie, że jest ono ostateczne. Spółka była na bieżąco informowana o stanie postępowania administracyjnego, dlatego zarzut, że nie posiadała wiedzy o tym, w jakiej dacie decyzja Wojewody D. nr [...]stała się ostateczna, jest całkowicie bezzasadny, toteż zarzut wykonania obowiązku, uznany został za bezzasadny. W kwestii podniesionej przez stronę w zażaleniu, że brak jest jeszcze ostatecznego postanowienia wierzyciela w sprawie, bo podlega ono kontroli sądów administracyjnych, Dyrektor podkreślił, że jeżeli w związku ze złożoną pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2013 r. Sąd postanowienie wierzyciela uchyli, organ zażaleniowy wznowi postępowanie w sprawie zgłoszonych przez zobowiązaną spółkę zarzutów. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Na poparcie skargi zarzucono, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7 tej ustawy, po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, a ponieważ postanowienie wierzyciela podlega kontroli sądów administracyjnych, to ostateczne stanowisko wierzyciela znane będzie organowi egzekucyjnemu dopiero wówczas, gdy WSA we W. rozpatrzy sprawę o sygnaturze akt III SA/Wr 86/14, dotyczącą wniesionej skargi na postanowienie wierzyciela. Tymczasem organ egzekucyjny pierwszej instancji wydając postanowienie naruszył przepisy art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ponieważ brak jeszcze ostatecznego stanowiska wierzyciela w tej sprawie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie odpowiednio powinien być stosowany art. 97 pkt 4 k.p.a. Organ nie powinien rozstrzygać w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na tle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę w kontekście wymienionych wyżej przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. W ramach tej instytucji prawnej, uregulowanej w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "u.p.e.a.") ustawodawca przewidział stanowisko wierzyciela w zakresie zgłaszanych zarzutów - w formie zaskarżalnego postanowienia, podlegającego kontroli sądowej. Zgodnie z przepisem art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone m.in. na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, w tym zakresie wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z kolei na mocy art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W toczącym się postępowaniu, dotyczącym opisanego wyżej zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji, organ egzekucyjny działając na podstawie art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. przekazał zgłoszony zarzut wierzycielowi celem zajęcia stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wierzyciel uznał zarzut wykonania obowiązku za nieuzasadniony i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. kolejne postanowienie - uchylające swe poprzednie postanowienie i uznające zarzut wykonania obowiązku za niedopuszczalny. Skarga na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 86/14. Strona skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, która nie została jeszcze rozpatrzona, wymieniony wyrok jest zatem nieprawomocny. Należy podnieść, że z treści art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu, co oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest więc uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego w tej materii i nie jest władny do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organ egzekucyjny powinien był zawiesić postępowanie w sprawie do czasu wydania i uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. II SA/Wr 86/14 w sprawie dotyczącej stanowiska wierzyciela. Przede wszystkim z przytoczonych przepisów u.p.e.a. nie wynika by wypowiedź wierzyciela musiała mieć - dla wywołania skutku prawnego związania nią organu egzekucyjnego - walor prawomocności. Ma mieć charakter ostateczny, co nie jest wszakże tożsame z prawomocnością . W kwestii odróżnienia przytoczonych terminów trzeba najpierw odwołać się do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż znajdują one odpowiednie zastosowanie do postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym z racji rozwiązań przyjętych w art.17 u.p.e.a. (który co do zasady przewiduje taką właśnie formę załatwienia sprawy), a w szczególności w art. 18 u.p.e.a., określającego, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie unormowań k.p.a. oznacza, że w postępowaniu egzekucyjnym znajdują stosowne odniesienie niektóre zasady ogólne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym dotyczy to także zasady ochrony trwałości rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Według art. 16 § 1 k.p.a.: " Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. § 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach." Pojęcie decyzji ostatecznej wynika wobec tego z art. 16 § 1 k.p.a. i oznacza decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mogą to być więc decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin wniesienia odwołania lub odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługiwały na mocy przepisów szczególnych. Analogicznie, postanowienie ma ostateczny walor, gdy nie służy od niego środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Będą to więc postanowienia wydane w drugiej instancji administracyjnej wskutek rozpatrzenia zażalenia, bądź postanowienia wydane w pierwszej instancji, lecz od których w ogóle zażalenie nie przysługuje lub co do których upłynął bezskutecznie termin do wniesienia zażalenia, czy to z powodu nieskorzystania przez stronę z tego środka zaskarżenia, czy z racji uchybienia przez nią terminu do jego złożenia. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie na tle brzmienia cytowanego art. 16 oraz art. 269 k.p.a. - w którym użyto terminu "decyzja prawomocna" - w związku z uregulowaniem zawartym w art. 168 i nast. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za decyzję prawomocną należy uważać taką, której nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Są to zatem decyzje, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym, a więc od których skargę oddalono czy odrzucono oraz takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu, bądź z uwagi na brak kontroli sądowej bądź też zważywszy na upływ terminu.(Por. Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.269 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX, A. Krawczyk, "Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej", Warszawa 2013, s. 166-167, wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 75/07, LEX nr 470106, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. III CK 537/04, LEX nr 148676). W powyższym świetle pojęciu "ostateczne", o którym mowa w treści art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy przypisać to samo znaczenie jakie ma na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym decyzji. Tym samym chodzi tu o postanowienie ostateczne w administracyjnym toku instancji, bez względu na okoliczność, czy zostanie zaskarżone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zaistniała w konsekwencji przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego a organ egzekucyjny był zobligowany do uwzględnienia - ostatecznego w przytoczonym wyżej rozumieniu - rozstrzygnięcia wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, po myśli art. 34 § 4 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a.