III SA/Wr 225/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. T. S. (zwany w dalszej części w skrócie: "skarżącym"), w dniu [...] r. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r., Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r., oraz odsetek za zwłokę. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości i odsetek, nie dopatrując się w sprawie podstaw do zastosowania ulgi. Od decyzji tej skarżący pismem z dnia [...] r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zatytułowany jako odwołanie od decyzji nr [...]), domagając się "umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS i odsetek", a "przynajmniej odsetek". Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Zakład – powołując się na treść art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. o odmowie umorzenia wnioskowanych zaległości w części, dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres: [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., [...]r., od [...]r. do [...]r., od [...] r. do [...] r., - ubezpieczenie zdrowotne za okres: [...]r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., - Fundusz Pracy za okres: [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., [...] r., od [...] r. do [...]r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia – odnosząc się do sentencji uchylonej decyzji – wskazano, że Zakład w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozstrzygnął o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z zakresem wniosku skarżącego, w którym wniósł on o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od [...] r. do [...] r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] r. do [...] r. oraz Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. Tymczasem – jak dalej wywiódł organ - we wnioskowanym okresie występowały miesiące (wyszczególnione w sentencji rozstrzygnięcia), za które zgodnie ze złożoną dokumentacją ubezpieczeniową, na dzień wpływu wniosku zaległości nie wystąpiły. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że za te miesiące brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania kwestii umorzenia zaległości i w tej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W dalszej części uzasadnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego szczegółowej oceny z punktu widzenia podstaw prawnych zawartych w art. 28 ustawy o s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, po czym doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpiły merytoryczne podstawy do zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek (str. 3-6 uzasadnienia). Wyrażone stanowisko nie znalazło jednak odzwierciedlenia w osnowie rozstrzygnięcia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej odsetek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwana dalej jako p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną skargą decyzję administracyjną w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Tak zakreślona kognicja czyni skargę skuteczną, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności – zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie również podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). W tym miejscu wskazać należy, że powyższe znajduje wprost zastosowanie do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odniesieniu do których stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s.). W świetle tego co zostało wyżej przedstawione trzeba odnotować, że rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej odmowy umorzenia wnioskowanych zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za wskazane w sentencji okresy – z uwagi na ich nieistnienie - i w tej części umorzył postępowanie. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku skarżącego wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, przy czym jak wynika z jego treści skarżący zaskarżył decyzję w całości, domagając się umorzenia we wnioskowanych okresach składek i odsetek, bądź "przynajmniej odsetek" (k. 70 akt administracyjnych). Powyższe oznacza, że na skutek złożenia wniosku skarżącego sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ rozpoznający wniosek. W konsekwencji uznać należy, że niedopuszczalne było wydanie przez ten organ decyzji rozstrzygającej jedynie i wyłącznie kwestię należności z tytułu składek za okresy, w których zdaniem organu zaległości nie wystąpiły, z jednoczesnym pominięciem de facto żądania skarżącego. Skutkiem tak podjętej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej. Niedopuszczalne byłoby bowiem przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nieobjętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodował konieczność zastąpienia całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia zapadłego na skutek rozpoznania wniosku. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ ponownie rozpoznając wniosek wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać – tak jak to uczynił w niniejszej sprawie organ - w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest wypowiedzenie się co do całego przedmiotu postępowania. Należy w związku z tym podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego (ponownie rozpoznającego wniosek) ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie (wniosek) rozpoznawał, narusza przepis art. 138 k.p.a. co najmniej w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odniósł się do całości żądania skarżącego, w sytuacji gdy nie znalazło to odzwierciedlenia w sentencji zapadłego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zatem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ponownie rozpoznający wniosek skarżącego podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, co ewentualnie mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać. Musi ono być wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Reasumując, Sąd stwierdził, że niewłaściwe sformułowanie przez organ sentencji zaskarżonej decyzji, jako w istocie niezawierające rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącego domagającego się "umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS i odsetek", a "przynajmniej odsetek", stanowi uchybienie procesowe naruszające art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 888/04 - Lex nr 179064). Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności, stosowanie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co też znalazło odzwierciedlenie w sentencji wyroku.