III SA/Wr 226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy w J. W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza na rzecz skarżącej od Gminy J. W. kwotę 300 (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...], podjętą na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), Rada Gminy w J. W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy w J. W. z okręgu wyborczego nr 1, B. D., z powodu nie złożenia oświadczenia majątkowego, zgodnie z wymogami art. 24 h) ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na żądaniu uznania za nieważną uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu, B. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniosła o uznanie przedmiotowej uchwały za nieważną. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że sesja, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, została zwołana niezgodnie ze statutem gminy. Skarżącej nie zawiadomiono bowiem o terminie sesji i nie przesłano jej materiałów na sesję, zgodnie z wymogami statutu gminy. Skarżąca zauważyła, że do chwili podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu była radną. Powinna była zatem otrzymać zawiadomienie o sesji wraz z materiałami, w terminie określonym statucie gminy. Podobnie jak wobec skarżącej postąpiono także wobec 4 innych radnych, w których sprawie podejmowano uchwały o wygaśnięciu mandatu. W kwestiach merytorycznych skarżąca zwróciła uwagę na to, że ustawa o samorządzie gminnym, która reguluje rodzaj i terminy oświadczeń i informacji, które powinni składać radni, nie przewiduje sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu nieterminowego dokonania takich czynności. Przewiduje natomiast w art. 24 k) utratę diety. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw reguluje tę materię w art. 190 ust. 1, pkt 1 a) odmiennie. Przewiduje mianowicie utratę mandatu za nieterminowe złożenie oświadczenia. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy nie wykazała, aby przepisy ordynacji wyborczej, regulujące inny obszar funkcjonowania samorządów, miały przewagę nad przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca ponadto podniosła, iż w dniu [...], w którym upływał termin składania oświadczeń, biuro rady, w którym zwyczajowo składano oświadczenia, było nieczynne z powodu urlopu pracownika. Podkreśliła, że radnych nie poinformowano o konsekwencjach z tytułu opóźnienia, wynikających z ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zaś Trybunał Konstytucyjny uznał przepis, w oparciu o który uchylono jej mandat, za niezgodny z konstytucją. Na poparcie skargi skarżąca przywołała także okoliczność interwencji zainteresowanych radnych u Wojewody D. Uzyskali odpowiedź, że do chwili podjęcia uchwały przez radę gminy o wygaśnięciu mandatu zachowują prawa radnych. Po zwołaniu sesji i podjęciu przez radę gminy w dniu [...] przedmiotowych uchwał o stwierdzeniu wygaśnięcia ich mandatów, radni ci złożyli wniosek o uznanie tych uchwał za nieważne, powołując się na niepowiadomienie ich o sesji rady gminy. Wojewoda zachował się jednak niekonsekwentnie. Po podjęciu przez radę gminy uchwał o wygaśnięciu mandatów uznał bowiem, że sesja zwołana bez powiadomienia 5 radnych (czyli z naruszeniem postanowień statutu gminy), jest zwołana prawidłowo. Stanowisko to poparł wyliczeniami matematycznymi. W przekonaniu skarżącej taki sposób rozumowania prowadzi do nieuprawnionego wniosku, że jeśli większość radnych przed sesją ustali sposób głosowania, można zwołać sesję tylko z udziałem tych radnych, pomijając resztę, czyli mniejszość. Sprawia to, że stanowisko wojewody "rzuca nowe światło na zasady demokracji i prawa wynikające z konstytucji, ustaw i aktów prawa miejscowego". Może być również traktowane jako swoisty wniosek racjonalizatorski, prowadzący do oszczędności w funkcjonowaniu organów samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Gmina J. W. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z wyborami do rad gmin, które odbyły się dnia [...], radni gminy J. W. złożyli ślubowanie dnia [...]. Zgodnie z art. 24 h) ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, radni byli zobowiązani do złożenia oświadczeń majątkowych w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Radna B. D. złożyła oświadczenie majątkowe po upływie tego terminu, to jest w dniu [...]. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 1 a) ordynacji wyborczej do rad gmin, nie złożenie oświadczenia majątkowego w terminie skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa mandatu radnego. Dla wyjaśnienia wątpliwości prawnych przewodniczący Rady Gminy w J. W. wystąpił o interpretację prawa do Wojewody D. Pismem z dnia [...] wojewoda potwierdził wygaśnięcie mandatu radnych z dniem 27 grudnia 2006 r. Ze względu na to, że ustawa nie przewiduje innego terminu wygaśnięcia mandatu, należało przyjąć, że mandat radnego wygasa z upływem ostatniego dnia terminu, w którym należało złożyć oświadczenie majątkowe. Według art. 190 ust 2 ordynacji wyborczej, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu w terminie trzech miesięcy od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przewodniczący Rady Gminy zwołał sesję rady na dzień [...], której porządek przewidywał podjęcie uchwał w sprawie wygaśnięcia mandatów. Ze względu na brak quorum Rada nie mogła podejmować uchwał. Kolejną sesję zwołano na [...], w której porządku przewidziano stwierdzenie wygaśnięcia mandatów. Z uwagi na oczywistość złożenia przez niektórych radnych oświadczeń majątkowych po terminie oraz ze względu na to, że stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 1 a) ordynacji wyborczej, mandaty osób, które nie złożyły oświadczeń majątkowych w terminie, wygasają z mocy prawa, tych radnych nie zawiadamiano o sesji i nie przesłano im porządku obrad i projektów uchwał. Dotyczyło to także skarżącego. Rada Gminy większością głosów (8 za przy 2 głosach przeciw) stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego. W konkluzji, odnosząc się do wniosku o uznanie uchwały za nieważną, Gmina J. W. stwierdziła, że: 1. W chwili podejmowania uchwały obowiązywały przepisy ordynacji wyborczej nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. 2. Osoby, które nie złożyły oświadczeń majątkowych przestały być radnymi z upływem dnia [...]. 3. W dniu [...] Przewodniczący Rady Gminy w J. W. przyjmował osobiście oświadczenia majątkowe i tego dnia czterech radnych oświadczenia majątkowe złożyło, na okoliczność czego otrzymali stosowne potwierdzenia. 4. Przewodniczący Rady Gminy co najmniej dwukrotnie informował radnych o terminie składania oświadczeń majątkowych. 5. Stanowisko Wojewody D. zawarte w piśmie z dnia [...] skierowanym do osób, które utraciły mandaty radnych, jakoby osobom tym służyło prawo wykonywania funkcji radnego do dnia podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia w ustawie zaprzecza stwierdzeniom zawartym w tym samym piśmie. Powyższe czyni według gminy skargę nieuzasadnioną, tym bardziej, że przed rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie oświadczeń majątkowych Wojewoda D. zarządził w Gminie J. W. wybory uzupełniające, które przeprowadzono [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej ppsa). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca ma legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę rady gminy, gdyż dotyczy ona jej interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., OSK 507/05 LEX nr 188979). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a) oraz ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24h) ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg). Skarżąca podniosła w skardze zarzuty o charakterze formalnym oraz merytorycznym. Sąd ograniczył wszakże badanie legalności zaskarżonej uchwały do kwestii formalnych objętych zarzutami skargi, związanych ze sposobem zwołania sesji rady gminy z dnia [...], na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Kwestie te mają bowiem istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych uchwał. Należy podkreślić, że o ustroju gminy stanowi jej statut (art. 3 ust. 1 usg), który jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 usg). Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 usg). Do tego zakresu należą przepisy statutu gminy dotyczące trybu zwoływania sesji rady gminy. Statut Gminy J. W. reguluje tę kwestię w § 29. Według tego przepisu porządek obrad sesji ustala przewodniczący rady lub jego zastępca (ust. 1); który powiadamia o sesji rady pisemnie jej członków najpóźniej na 3 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarcza radnym proponowany porządek obrad, materiały z nim związane, a w szczególności projekty uchwał; okres powiadomienia nie obejmuje dnia doręczenia powiadomienia i dnia odbywania sesji (ust. 4); w przypadku nie cierpiącym zwłoki sesję zwołuje się bez zachowania tych wymogów (ust. 7). W badanym stanie faktycznym nie zachodziła sytuacja określona w § 29 ust. 7 statutu. Do zwołania sesji rady gminy miał zatem zastosowanie jego § 29 ust. 4. Według tego przepisu przewodniczący rady gminy zobowiązany był do pisemnego powiadomienia radnych o terminie o sesji rady co najmniej z wyprzedzeniem 3 dniowym oraz wskazania miejsca, dnia i godziny rozpoczęcia posiedzenia oraz dostarczenia im proponowanego porządku obrad, materiałów z nim związanych, a w szczególności projektów uchwał. Sąd podkreśla, że spoczywający na przewodniczącym rady gminy obowiązek powiadomienia według zasad określonych w § 29 ust. 4 statutu, dotyczył wszystkich radnych, w tym także radnych, co do których miały zapaść uchwały dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatów. Sąd stwierdza, że uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ma bezspornie charakter deklaratoryjny oraz wynikającą z tego wsteczną moc obowiązującą. Sąd podkreśla jednak, że do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu niezbędne jest uprzednie podjęcie takiej uchwały. Inaczej mówiąc, bez podjęcia uchwały mandat w dalszym ciągu istnieje. Zatem do chwili podjęcia przez radę gminy prawnie skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, skarżąca dysponowała mandatem radnego. Była członkiem rady gminy, zobowiązanym do brania udziału w pracach rady gminy, do której została wybrana (art. 24 usg). Nie była w szczególności wyłączona z obrad rady gminy w kwestii wygaśnięcia jej mandatu, a jedynie z samego głosowania w tej sprawie. Głosowanie takie, jako obejmujące kwestię jej mandatu, dotyczyło bowiem jej interesu prawnego, a na mocy art. 25 a) usg radny nie może brać udziału w takim głosowaniu. Zaskarżona uchwała została podjęta na sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów statutu gminy, który jest aktem prawnym o charakterze normatywnym, wiążącym władze gminy. Zwołanie sesji rady gminy z naruszeniem przepisów statutu gminy (por. wyrok NSA w Warszawie z dni 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743) sprawia, że rada gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez radę gminy na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności. Wyliczenie arytmetyczne dokonane przez wojewodę w piśmie z dnia [...], wskazujące na nieuchronny rezultat głosowania przeprowadzonego w sprawie wygaśnięcia mandatów radnych, w tym także mandatu skarżącej, bez względu na jej udział w sesji rady w dniu [...], nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że mechanizmy demokratyczne chronią także prawa mniejszości. Mniejszość w radzie gminy, którą na sesji w dniu [...] stanowili radni, których mandaty miały ulec wygaśnięciu, w tym skarżąca jako radna, musiała mieć zagwarantowane prawo do przedstawienia większości swego stanowiska (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 marca 1999 r., II SA 5/99, Wokanda 1999/6/39). Także zarządzenie przez Wojewodę D. w Gminie J. W. wyborów uzupełniających nie może mieć wpływu na ocenę legalności uchwał podjętych przez radę gminy na sesji zwołanej z naruszeniem statutu gminy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, stosownie do art. 147 ppsa, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów w pkt II oparte jest na art. 200 ppsa, zaś w zakresie niewykonalności zaskarżonej uchwały (pkt III) na art. 152 ppsa.