III SA/Wr 228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Józef Kremis, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy S. P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Programu Współpracy miasta S.P. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2011" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r., w sprawie "Programu współpracy miasta S. P. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w roku 2011", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, iż podstawę prawną dla przyjęcia rocznego Programu współpracy Gminy S. P. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego stanowi art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wedle tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wy-mienionymi w art. 3 ust. 3. Program ten uchwalany jest do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania. Zdaniem Wojewody, dokonując wykładni przytoczonego przepisu, należy mieć na uwadze to, iż z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie nowela z dnia 22 stycznia 2010 r. do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 28, poz. 146), w wyniku której zmieniono brzmienie art. 5 oraz dodano art. 5a. Przed tą nowelizacją norma kompetencyjna zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy nie zakreślała bowiem ani obowiązku konsultowania projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ani terminu podejmowania takich uchwał. Strona skarżąca przyznała, że zakwestionowana uchwała organu stanowiącego Gminy S. P. stanowi realizację wskazanego upoważnienia. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, iż w tym przypadku program współpracy na rok 2011 został przyjęty dopiero w dniu [...] r., a więc po 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania tegoż programu. Naruszenie wskazanego przez ustawodawcę terminu wydania określonego aktu jest – w ocenie organu nadzoru – równoznaczne z niewypełnieniem upoważnienia ustawowego, a uchwałę, mocą której przyjmuje się program współpracy z organizacjami pozarządowymi po 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania, jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa (art. 5a ust. 1 wskazanej już ustawy), należy uznać za nieważną. Rozważając charakter prawny terminu określonego przepisem art. 5a ust. 1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Wojewoda przywołał treść art. 6 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.). Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż uchybienie terminowi przewidzianemu w tamtym przepisie stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1526/09). W ocenie organu, tak samo należy traktować przekroczenie terminu zakreślonego w art. 5a ust. 1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Skarżący organ powołał się ponadto na określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W tym kontekście wywodzono w skardze, że skoro legislator przewidział pewien termin maksymalny na podjęcie określonego aktu, podjęcie uchwały po upływie tego terminu będzie się wiązało z działaniem bez podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi organ nadzoru stwierdził, iż treść § 7 ust. 2 załącznika do omawianej uchwały, w wyniku której Rada postanowiła, kto wchodzi w skład Komisji Konkursowej, narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2a, 2b, 2d, 2e w związku z art. 5a ust. 1 ustawy. Norma kompetencyjna, na podstawie której Rada podjęła zaskarżoną uchwałę, nie upoważnia jej bowiem do ustalenia składu osobowego komisji konkursowej powołanej w celu opiniowania złożonych ofert. O tym rozstrzyga bowiem sama ustawa, we wcześniej wymienionych przepisach. Zdaniem Wojewody, zamieszczenie w akcie o charakterze programowym materii uregulowanej w akcie normatywnym rangi ustawowej lub przekazanych ustawowo do realizacji innemu organowi jest bezpodstawne. Strona skarżąca podniosła również, iż wszelkie wytyczne odnoszące się do trybu pracy Komisji winny zostać umieszczone w uchwale Rady Miejskiej w S. P., przyjmującej program współpracy z organizacjami pozarządowymi, nie zaś w zarządzeniu Burmistrza (§ 7 ust. 5 załącznika do uchwały). Dlatego też, ostatnio wskazany przepis należy uznać za naruszający prawo w istotny sposób, ponieważ modyfikuje on regulację art. 5a ust. 4 pkt. 11 ustawy, poprzez przekazanie kompetencji przypisanej ustawowo Radzie Miejskiej na rzecz Burmistrza W końcowej części uzasadnienia skargi zarzucono także niezgodność z prawem przepisów §8-10 i § 12 załącznika do kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi, strona przeciwna uznała skargę za bezzasadną. Po pierwsze dlatego, iż brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia, iż samo uchybienie terminowi określonemu w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie powoduje automatycznie nieważność podjętej uchwały. Po wtóre z tego powodu, że uchybienie przepisowi, o którym mowa, nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, tym bardziej, iż organ nadzoru nie wykazał istotności tego naruszenia oraz zaniechał analizy i oceny jego skutków. Po trzecie, żaden przepis prawa nie przewiduje, aby termin ten posiadał charakter "terminu zawitego". Zarzucono ponadto, że organ nadzoru nie badał i nie oceniał przyczyn, które spowodowały przekroczenie upływu terminu. Tymczasem zaskarżona uchwała nie mogła być podjęta przed podjęciem uchwały z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Gdyby zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała z dnia [...] r. została pojęta wcześniej (tzn. w terminie do 30 listopada 2010 r.), to – wobec braku regulacji prawnej zawartej w uchwale z dnia 29 października 2010 r. – zostałaby uchylona w ramach nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do aktów takiego właśnie rodzaju należy bez wątpienia zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "is-totnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały z przekroczeniem ustawowego terminu jej uchwalenia. W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536), "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z or-ganizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy powinien być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu". Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. Tymczasem w rozpoznawanym przez Sąd przypadku przepis ten został przez Radę Miejską w S. P. ewidentnie naruszony. Według Sądu, uchybienie terminowi podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością. Kontrolowana uchwała pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu rangi ustawowej. Przepis zastrzegający termin należy ponadto zaliczyć do grupy przepisów precyzyjnie regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1526/09), a wspomniano już, że naruszenia zasad takiej procedury uznano w judykaturze i literaturze przedmiotu za istotne naruszenie prawa. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej – nie może być zatem uznane za nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie to oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Organ nadzoru trafnie nadto podniósł, że analizowany termin z art. 5a ust. 1 ustawy należy traktować jako zawity. Dla takiej jego kwalifikacji przesądzające znaczenie ma fakt wprowadzenia temporalnego ograniczenia dopiero z dniem 12 marca 2010 r., kiedy to weszła w życie nowela z dnia 22 stycznia 2010 r. do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 28, poz. 146). Przed tą nowelizacją norma kompetencyjna zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy ani nie przewidywała powinności konsultowania projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, ani nie zakreślała terminu podejmowania takich uchwał. Gdyby przyjąć zapatrywanie strony przeciwnej, wprowadzenie wspomnianych, dodatkowych obwarowań nie miałoby sensu, ponieważ rady gmin nadal – tak, jak o miało miejsce przed wprowadzeniem zmian, o których mowa – mogłyby skutecznie uchwalać programy współpracy bez konsultacji i bez żadnych ograniczeń terminowych. Racjonalny prawodawca nie wprowadzałby jednak zmian, gdyby nie chciał w ten sposób zdecydowanie zdyscyplinować organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, także przy zachowaniu elementu temporalnego. Odmienne, liberalne – tak jak strona przeciwna – traktowanie postanowienia art. 5a ust. 1 in fine, czyni w istocie ten przepis zbędnym, skoro przewidziany tam termin mógłby być swobodnie przekraczany, beż żadnych konsekwencji dla skuteczności (ważności) podejmowanych z jego uchybieniem uchwał. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu nadzoru, w myśl którego uchybienie terminu i uchwalenie programu współpracy, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada roku poprzedzającego, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. Trafnie też wywiódł Wojewoda, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznacza w rozważanej sytuacji również termin, do nadejścia którego legislator przewiduje kompetencję uchwalenia programu współpracy. Bezskuteczny upływ terminu końcowego pozbawia owych kompetencji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, iż późniejsze podjęcie uchwały nie znajduje już normatywnego uzasadnienia, przynajmniej jeśli chodzi o skuteczne (ważne) uchwalenie programu, który miałby obowiązywać w następnym roku kalendarzowym. Uchwała podjęta po terminie jest już zatem aktem wydanym w istocie bez podstawy prawnej. W świetle dotychczas przytoczonej argumentacji konieczne było stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. W tej sytuacji, na dalszy plan schodzą pozostałe zarzuty wyartykułowane w skardze, aczkolwiek skład orzekający Sądu uznaje i te zarzuty za słuszne. Dla kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia nie mogły mieć z kolei znaczenia argumenty Gminy sformułowane w odpowiedzi na skargę, a mające usprawiedliwiać przekroczenie ustawowego terminu podjęcia przedmiotowej uchwały. Względy słusznościowe nie stanowią bowiem kryterium oceny legalności zaskarżonego aktu przez Sąd, o czym zresztą także już wspomniano. Z wszystkich przywołanych powodów, Sąd – uwzględniając dyspozycję art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.