III SA/Wr 235/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Ryszard Pęk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej 450 (czterysta pięćdziesiąt ) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] czerwca 2012 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa prowadzonego przez R. B. pod nazwą "A" z/s K. 3 [...] K., wykonującego przewozy drogowe rzeczy. Zakres kontroli dotyczył między innymi zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców z przepisami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 r. ze zm"), Umowie Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grud. 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.) oraz ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). W ramach kontroli w przedsiębiorstwie pobrano wykresówki oraz pliki cyfrowe z urządzeń rejestrujących: tachografów i kart kierowców: R. B., M. B., R. K., L. P. i R. D. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. nałożył na – R. B. (zwanego dalej skarżącym) – na podstawie art. 93 ust. I w związku z art. 92a ust 1 i ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r" poz. 1265 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli WI.8140.5301.2012.10050.4 z dnia 6 sierpnia 2012 r. karę pieniężną w kwocie 15 000 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych) za stwierdzone naruszenia: - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień 500 zł z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień [...] zł - z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy z tytułu którego łączna kara wy nosi [...] zł skrócenie dziennego czasu odpoczynku z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni z tytułu którego kara wynosi [...] zł nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę [...] zł, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł; - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd [...] zł, z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [... stycznia 2014 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ szczegółowo odniósł się do naruszeń polegających na: - przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - skróceniu dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku (lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); -przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni (lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - niejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Uzasadniając to naruszenie organ podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza faktu wystąpienia naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Fakt, iż okresy aktywności kierowcy R. D. na wykresówkach z dni [...] i [...] lipca 2011 r. wypisanych na nazwisko R. B. pokrywają się z zapisami aktywności na karcie R. B. oraz drugim przypadku, gdzie okresy aktywności z wykresówki z dnia [...] .2011 r. M. B. pokrywają się z jego aktywnościami z karty kierowcy nie dowodzi - jak dalej podniósł organ - faktu wykonywania przewozów bez wykresówki lub karty kierowcy włożonej do tachografu. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, które wykazałoby wystąpienie innych naruszeń ( np. lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Poza tym - jak dalej dookreślił organ II instancji - zdarzenie miało miejsce w 2011 r., a zatem w okresie kiedy to obowiązujące przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, uchylonego nowelizacją ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2012 r. nie zawierały sankcji za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Sankcji podlegała samowolna ingerencja w pracę tachografów analogowych bądź cyfrowych. Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji, choć w sentencji uzasadnienia wskazał, że "utrzymuje decyzję organu I instancji, to w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że "kara pieniężna nałożona za wyżej opisane przypadki w wysokości 5000 złotych jest niesłuszna i winna zostać uchylona". - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – (lp. 6,3,7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). W uzasadnieniu tegoż naruszenia organ II instancji wskazał że stwierdzone przez organ I instancji naruszenie dotyczy wyłącznie danych cyfrowych z pojazdów dotyczących 2011 r. Obowiązujące w tym okresie przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, uchylonego nowelizacją ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2012 r. nie zawierały sankcji za nieokazanie wyłącznie danych cyfrowych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach. Obowiązujące wtedy lp. 12.13 załącznika sankcjonował nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień. Sankcji podlegała zatem wyłącznie sytuacja w której nie udostępniono zapisów z karty konkretnego kierowcy rejestrujących przebieg jego aktywności i jednocześnie nie udostępniono danych z jednostki pojazdowej, którą w tym okresie kierowca wykorzystywał. Naruszenia stwierdzone przez organ dotyczyły wyłącznie 2011 r. Przepis lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2012 r. a swoim zakresem stosowania może dotyczyć tylko tych naruszeń z lat poprzednich, które były sankcjonowane uprzednio obowiązującymi przepisami czyli odpowiednio lp. 11.4 ust. 1 i lp. 12. 13 starego załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Reasumując organ przywołał treść wyroku TK z dnia 23 lipca 2013 r. i podniósł, że skoro nie jest dopuszczalnym nałożenie kary pieniężnej w większej wysokości za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym popełnione w 2011 r. na podstawie art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011r. to tym bardziej nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej na naruszenie obowiązku (tj. nieokazania danych cyfrowych z samego pojazdu), który nie był sankcjonowany przed 1 stycznia 2012r. tj. wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej ustawę o transporcie drogowym z dnia 16.09.2011 r. Dlatego tez organ II instancji, choć w sentencji wyroku "utrzymał decyzję I instancji w mocy", to w treści uzasadnienia wskazywał, że kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w wysokości [...] złotych została nałożona niesłusznie i winna zostać uchylona. - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień (lp. 6,3,9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę (lp. 6,3, 11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym); - naruszenie obowiązku wczytywania danych z tachografu cyfrowego – za każdy pojazd ( lp. 6,3, 12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 Kpa poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dotyczącej spełniania przesłanek ustawowych prowadzących do ukarania z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, 2) art. 138 Kpa poprzez niewłaściwą podstawę procesową (art. 138 § 1 ust. 1), która w sposób oczywisty nie odpowiada rozstrzygnięciu wynikającemu z decyzji organu odwoławczego "utrzymuję zaskarżoną decyzję w całości w mocy", 3) unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, oraz art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 4) art. 75 § 1 Kpa, art. 80 Kpa poprzez ustalenie istnienia naruszeń, bez indywidualnie określonych dowodów z analizowanych podczas kontroli dokumentów, okazanych przez kontrolowanego gdy z całokształtu materiału dowodowego stwierdzone naruszenia nie wynikały, 5) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych przesłanek merytorycznych, dotyczących Ip. 5.1, 3.3, 5.46.3, 6.3.9 ' 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, 6) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art 7, art. 8, art. 9, art. 10 Kpa tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U Nr z 2012 r., poz 270, ze zm.) - zwaną dalej "p.p.s.a." Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym spowodowało kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 138 k.p.a. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza że podjęte rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie tj; 1) decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji albo 2) decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie organ orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) decyzji o umarzeniu postępowania odwoławczego. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza prawo. Jeżeli zatem organ odwoławczy uznałby, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem to powinien utrzymać ją w całości. Organ odwoławczy wydaje bowiem decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W rozpatrywanej natomiast sprawie organ II instancji choć jak wynika z sentencji rozstrzygnięci "utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy", to w jej uzasadnieniu w przypadku dwóch naruszeń (niejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi (lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – (lp. 6,3,7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym)) stwierdził , że "kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia (...) została nałożona niesłusznie i winna zostać uchylona" (str. 16 i 18 uzasadnienia decyzji). Innymi słowy organ II instancji uznał, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe w wysokości 5.000 zł oraz 97.500 zł) były przy obliczaniu przez organ I instancji kary pieniężnej uwzględnione nieprawidłowo. W konsekwencji powyższego organ II instancji winien uchylić całą decyzję pierwszoinstancyjną i o karze orzec na nowo, gdyż pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu (skarżącego), jest to jedna sprawa administracyjna, która winna była zostać rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. Kontrola drogowa lub kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje bowiem wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej taka kontrolą. Przedmiotem postępowania i sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 958/09). Podzielając powyższy pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano bowiem możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010r., sygn. akt li GSK 652/09). Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie ustawy o transporcie drogowym załatwia jedną sprawę administracyjną jest niepodzielność tejże decyzji. W tym stanie rzeczy wadliwa jest decyzja, zawierająca rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w jej sentencji ("utrzymuje zaskarżoną decyzję w całości w mocy"), a stanowiskiem (odmiennym) przedstawionym w jej uzasadnieniu ("kara nałożona jest niesłusznie i winna zostać uchylona"). Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie musi być bowiem sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny, a także nie może wynikać z uzasadnienia decyzji. Decyzja, o czym mowa wprost w art. 107 § 1 kpa. składa się m.in. z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc nie jest dopuszczalne, aby rozstrzyganie o prawie lub obowiązku konkretnego podmiotu posiadającego interes prawny w danym postępowaniu dokonywało się w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie temu celowi ono służy. Uzasadnienie nie załatwia sprawy administracyjnej, a jedynie służy wyjaśnieniu przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę i wydać decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. oraz odnieść się do dowodów przedstawionych przez stronę i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na stwierdzone uchybienia dyskwalifikujące zaskarżaną decyzję, Sąd odstąpił od badania innych, wskazanych przez Skarżącego, zarzutów skargi. Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd działał w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.