III SA/Wr 237/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę. Strona skarżąca –"A" – złożyła do Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia), tj. D. Urzędu Pracy, w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosek o dofinansowanie w ramach Programu operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI – "Rynek pracy otwarty dla wszystkich", Działanie 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie", Podziałanie 6.1.1., zgłaszając do konkursu zamkniętego nr II/6.1.1/PN/12 projekt pod nazwą: [...]. Wniosek jednak nie został skierowany do dofinansowania z powodu braku środków finansowych, gdyż uzyskując w toku oceny merytorycznej jedynie 81,5 punktu lokowało to go na niższej pozycji na liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania. Strona skarżąca wniosła protest, a następnie odwołanie do Instytucji Pośredniczącej - Zarządu Województwa D., domagając się przyznania dodatkowych 15 punktów odnośnie do jednej pozycji swego wniosku - 3.2. "Grupy docelowe", wskazując, że tej części projektu wadliwie nie oceniono wskutek błędnego przyjęcia, że projekt ma charakter informacyjno-promocyjny zamiast standardowego. W wyniku tego projekt uzyskał zaniżoną liczbę punktów, nie kwalifikując się do dofinansowania. Odwołanie rozpatrzono negatywnie, aczkolwiek uznano, że projekt winien być oceniany jako standardowy. Przyznano zatem stronie skarżącej 15 punktów z tytułu oceny punktu 3.2. wniosku. W tej sytuacji odjęto równocześnie od uzyskanej dotychczas punktacji 9,5 punktu otrzymane przez skarżącą w ramach oceny punktu 3.3.c), w którym nie przewidziano oceny projektów skierowanych do grup docelowych. W rezultacie dokonanych korekt projekt skarżącej uzyskał 87 punktów (81,5 – 9,5 + 15 = 87). Instytucja ta wszakże stwierdziła, że jedyny projekt rekomendowany do finansowania uzyskał 89,5 punktu, w związku z tym, mimo podwyższenia oceny projektu strony skarżącej do poziomu 87 punktów, uznano, że projekt ten i tak nie mógłby uzyskać dofinansowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem odwołania strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 29/13, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.. Ponieważ żadna ze stron nie wywiodła skargi kasacyjnej, wyrok stał się prawomocny. Wykonując wskazany wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2013 r. Instytucja Pośrednicząc dokonała ponownej oceny projektu jako standardowego – w miejsce błędnego, podczas dokonywania pierwszej oceny, zakwalifikowania go do kategorii projektów informacyjno-promocyjnych. Pismem z [...] marca 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa D. poinformował stronę skarżącą, że zgodnie z "Zasadami dokonywania wyboru projektów PO KL" Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) przeprowadziła procedurę ponownej oceny wniosku. W jej wyniku projekt otrzymał negatywną ocenę w punkcie 3.2. wniosku, ponieważ nie spełnił warunku minimum 60 % punktów w tej pozycji (wniosek otrzymał 8 pkt., a w tej części wniosku minimum to 9 pkt.). W trakcie ponownej oceny merytorycznej IW (IP2) korzystała z opinii eksperta, który także przyznał w tej części 8 pkt., czyli poniżej wymaganego minimum. Pismem z [...] marca 2014 r. [...] Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) poinformowała, że wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów, ponieważ nie otrzymał minimum 60 % punktów w pozycji 3.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 444/14 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu przeprowadzona została z naruszeniem prawa jednakże naruszenie to było innego rodzaju niż podniesione w skardze. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa była już przedmiotem orzekania przez WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., stwierdzając, że ocena został dokonana z naruszeniem prawa nałożył na organ obowiązek ponownego dokonania oceny merytorycznej spornego projektu. Organ co prawda dokonał ponownej oceny projektu skarżącej jednakże, zdaniem Sądu I instancji ocena ta powinna odpowiadać nie tylko regułom ujętym w "Zasadach dokonywania wyboru projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" lecz powinna również uwzględniać ogólne standardy prawa w tym również wynikającego z art. 30b ust. 1 i 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub u.z.p.p.r.) zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji wskazał, że zasada ta została pośrednio wyrażona w "Zasadach dokonywania wyboru projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w których podano, że "wyniki powtórnej oceny nie powinny być co do zasady mniej korzystne niż uzyskany podczas pierwotnej oceny wniosku". W ocenie Sądu I instancji w sprawie doszło do niewątpliwego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, albowiem przy pierwotnej ocenie Instytucja w toku procedury odwoławczej, z tytułu oceny punktu 3.2 projektu "Grupy docelowe" przyznała maksymalną liczbę punktów – 15. Poddając wniosek ponownej weryfikacji ten sam punkt projektu uzyskał tylko 8 punktów. W rezultacie przy poprzedniej ocenie projektu skarżącej, po wyczerpaniu toku postępowania odwoławczego, sumarycznie skarżąca uzyskała 87 punktów i była rekomendowana do dofinansowania na liście rankingowej zaś umowa o dofinansowanie nie mogła zostać zawarta z powodu wyczerpania alokacji środków finansowych. Po dokonaniu powtórnej oceny wniosku otrzymał on łącznie 80 punktów i nie został w ogóle rekomendowany do dofinansowania z powodu nieuzyskania wymaganego minimum 60% w punktach składowych. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zawarł jakiegokolwiek uzasadnienia dla powstałej, znacznej, różnicy między pierwotną a obecną przyznaną punktacją dotyczącą weryfikacji punktu 3.2 wniosku. Nie wyjaśniono przyczyn, dla których ówcześnie przyznana maksymalna dopuszczalna ilość punktów obecnie została obniżona poniżej dopuszczalnego minimalnego pułapu. Brak w tym zakresie, poddawał w ocenie Sądu I instancji w wątpliwość miarodajność i rzetelność dokonanej oceny. Sąd podkreślił jednocześnie, że skoro odstępstwo od zakazu orzekania na niekorzyść strony cechuje się restrykcyjnością (wykazanie rażącego naruszenia prawa bądź interesu społecznego), to rzeczą organu było szczegółowe rozważenie, czy na tym tle usprawiedliwiony był wyjątek i przyjęcie odmiennej, niekorzystnej w porównaniu z dotychczasową, kwalifikacji punktowej projektu skarżącej w części 3.2. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2845/14 Naczelny Sąd Administracyjny - na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa D - uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 444/14) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak podniosła w skardze kasacyjnej Instytucja Pośrednicząca, Sąd I instancji w analizowanym wyroku z dnia 21 października 2014 r. oceniając jej postępowanie błędnie przyjął, iż w czasie pierwotnej oceny w punkcie 3.2. Beneficjent otrzymał maksymalną liczbę punktów, tj. 15, podczas gdy Beneficjent wówczas nie otrzymał w tej części żadnych punktów, czyli otrzymał zero. Natomiast w czasie drugiej oceny otrzymał 8 punktów, czyli poniżej wymaganego minimum punktowego. W piśmie Marszałka Województwa D z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak:[...]) wskazano jedynie na hipotetyczną możliwość otrzymania maksymalnej liczby punktów, jednak przy spełnieniu określonych kryteriów. "Wobec faktu, iż w trakcie ponownej oceny, analizie podlegała inna część projektu – nie może mieć zastosowania, sugerowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasada reformationis in pius. Właściwa byłaby do zastosowania jedynie wtedy, gdyby oceniono ponownie projekt w tym samym, co pierwotnie zakresie." Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast po myśli § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014 r. poz. 1649, zwanej dalej "ustawą" lub "uzppr"), której artykuł 30c ust. 1 stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Według art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, należy podkreślić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią wstępną jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 190 u.p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 u.p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca. Naczelny Sąd Administracyjny – w opisanym w części wstępnej uzasadnienia wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2845/14 – wskazał, że Sąd I instancji w wyroku z dnia 21 października 2014 r. oceniając postępowanie Instytucji Pośredniczącej błędnie przyjął, iż w czasie pierwotnej oceny w punkcie 3.2. Beneficjent otrzymał maksymalną liczbę punktów, tj. 15, podczas gdy Beneficjent wówczas nie otrzymał w tej części żadnych punktów, czyli otrzymał zero. Natomiast w czasie drugiej oceny otrzymał 8 punktów, czyli poniżej wymaganego minimum punktowego. W piśmie Marszałka Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2014 r. (znak:[...]) wskazano jedynie na hipotetyczną możliwość otrzymania maksymalnej liczby punktów, jednak przy spełnieniu określonych kryteriów. "Wobec faktu, iż w trakcie ponownej oceny, analizie podlegała inna część projektu – nie może mieć zastosowania, sugerowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasada reformationis in pius. Właściwa byłaby do zastosowania jedynie wtedy, gdyby oceniono ponownie projekt w tym samym, co pierwotnie zakresie." Mając na uwadze powyższe i przystępując do ponownej kontroli legalności projektu Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. o numerze [...] pn.[...], należy stwierdzić, że Instytucja Pośrednicząca, zgodnie z zaleceniami Sądu, dokonała powtórnej oceny merytorycznej projektu w sposób prawidłowy - jako projektu standardowego. Tym samym ocenie podlegały inne części wniosku. Procedura organu w tym zakresie przeprowadzona została zgodnie z przepisami prawa krajowego oraz obowiązującymi zapisami dokumentów programowych regulujących proces realizacji PO KL, w tym w szczególności Podrozdziałem 6.16 - Procedura odwoławcza obowiązujących Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Według powołanego dokumentu dokonano ponownej oceny merytorycznej projektu, jedynie w ramach tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, tj. punktu 3.2 Grupy docelowe. W pozostałych częściach wniosku, w tym części A Karty Oceny Merytorycznej, obowiązująca była ocena pierwotna. W przypadku ocenianej pozycji 3.2 wniosku można było otrzymać maksymalnie 15 punktów a minimum wynosiło 9 punktów. Przedmiotowy zaś wniosek otrzymał 8 punktów. Wobec tego nie spełnił warunku minimum 60% punktów w tej pozycji. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż kontrolując legalność oceny projektu przeprowadzonej przez właściwe instytucje, Sąd nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych ani własnych ocen w zakresie tego, czy przedmiotowy projekt spełniał poszczególne kryteria (i w jaki stopniu je spełniał) – nie ma on bowiem specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Dokonuje on zatem jedynie oceny działalności niezależnych ekspertów w zakresie tego, czy ich stanowisko zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wyczerpująco uzasadnione. W przedmiotowej sprawie instytucja wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) w trakcie ponownej oceny merytorycznej korzystała z opinii eksperta, który zgodnie z podrozdziałem 6.9 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki obligatoryjnie uczestniczy w procesie oceny projektu. Zdaniem Sądu oceniający ponownie wniosek ekspert, zgodnie z wymogami postępowania konkursowego, szczegółowo uzasadnił przyznaną punktację w zakresie części 3.2 Grupy docelowe. Oceniający wskazał, że opis tej grupy (tj. osób i/lub instytucji, które zostaną objęte wsparciem) z punktu widzenia istotnych dla projektu cech nie jest wystarczający. Zwrócił uwagę, że katalog podmiotów/instytucji nie jest precyzyjny, nie wymieniono lub pominięto część podmiotów zaliczanych do Instytucji Rynku Pracy. Zdaniem oceniającego wnioskodawca jest zobligowany do wskazania w części 3.2 pełnej charakterystyki tych podmiotów, które będą korzystały ze wsparcia. Także uzasadnienie wyboru grupy docelowej (część 3.2. pkt b) nie jest wystarczające. Przede wszystkim nie są znane żadne proporcje w kontekście podmiotów z których mają pochodzić uczestnicy, nie jest jasne kto z danej instytucji będzie korzystał z projektu, jak wiedza przez uczestnika projektu może w sposób realny zostać przeniesiona na grunt danej instytucji. Ponadto, jak wskazał dalej ekspert w części dotyczącej opisu sposobu rekrutacji uczestników/uczestniczek (część 3.2. pkt c), w kontekście równości płci przyjęta propozycja pół na pół bez precyzyjnej diagnozy co do kadr instytucji rynku pracy, budzi zastrzeżenia na ile jest realnie oszacowana. Nie są bowiem znane cechy mające jednoznacznie świadczyć o transparentności w rekrutacji. W odniesieniu zaś do opisu barier grupy docelowej (część 3.2. pkt d) oceniający stwierdził, że nie jest on prezentowany w sposób, który można by uznać za prawidłowy. Brakuje jasno wyartykułowanych barier w kontekście planowanych działań. Także potrzeby grupy docelowej nie są znane. Pozytywnie oceniano zaś fakt konsultacji wniosku ze wskazaną grupą. Końcowa natomiast ocena projektu powtórnie ocenianego w wyniku procedury odwoławczej została ustalona, jako suma średniej arytmetycznej wynikającej z dwóch pierwotnych ocen wniosku, w zakresie tych jego części, które nie były przedmiotem procedury odwoławczej oraz średniej arytmetycznej z dwóch powtórnych ocen wniosku, w zakresie części uwzględnionych w środku odwoławczym. W jej wyniku wniosek strony skarżącej otrzymał 80 punktów, tj. mniej niż w trakcie pierwotnej oceny, podczas której otrzymał 81,5 punktów. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że uzyskanie mniejszej liczby punktów wynika z faktu, iż oceniany projekt w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej oceniany był jako projekt informacyjno-promocyjny, natomiast w trakcie ponownej oceny merytorycznej został oceniony jako projekt standardowy. Zmiana zaś charakteru projektu spowodowała zmianę punktacji, ponieważ ocenie podlegały inne części wniosku. W projekcie informacyjno-promocyjnym, a za taki projekt był uważany w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej, ocenie nie podlegała część 3.2 - Grupy docelowe, natomiast oceniona została część 3.3 c - Opis stosowanej metodologii badania/kanałów informacyjnych i sposobu dotarcia do grup docelowych kampanii. W trakcie ponownej oceny merytorycznej projekt oceniany był już jako projekt standardowy, zgodnie z zaleceniami Sądu, w którym część 3.3 c nie podlegała ocenie, stąd też należało odjąć 9,5 punktu otrzymanych wcześniej w tej części. W związku z powyższym ocena wniosku przedstawiała się następująco: 81.5 punktu (pierwotna punktacja) - 9,5 (część 3.3 c) + 8 (część 3.2) = 80 punktów. Należy podkreślić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, że wobec faktu, iż w trakcie ponownej oceny, analizie podlegała inna cześć projektu – organ nie naruszył zasady reformationis in pius. Jak już zostało podniesione w rozważaniach, wniosek strony skarżącej nie był bowiem oceniany w tym samym, co pierwotnie zakresie. Kontrolując ponownie legalność oceny projektu dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzić trzeba, że odpowiadają one prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.