III SA/Wr 243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi H. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Uchwałą powyższą, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), oraz art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych), Rada Miejska w Ś. pozbawiła kategorii dróg gminnych wymienione ulice. Jednocześnie postanowiła, że pozbawione kategorii dróg gminnych ulice, stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Skarżącym, pismem z dnia [...] r., wezwał Radę Miejska w Ś. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, wskazując w uzasadnieniu, że jest ona sprzeczna z prawem. W dniu [...] r. Rada Miejska rozpatrzyła powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i postanowiła go nie uwzględnić. Stanowisko zawarła w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej Ś. z dnia [...]. w sprawie rozpatrzenia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący, pismem z dnia [...] r., wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. W skardze wniósł o uchylenie uchwały w całości, nakazanie rozebrania wszystkich ogrodzeń dróg wymienionych w uchwale na styku dróg gminnych, usunięcie zawężenia drogi przy wjeździe do Rynku, usunięcie mechanicznie podnoszonego słupka z wjazdu do Rynku. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwała jest sprzeczna z przepisami art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, nie można pozbawić drogi kategorii bez zaliczenia do innej kategorii dróg publicznych. Natomiast w przedmiotowej sprawie, pozbawione kategorii drogi nie zaliczona do żadnej kategorii, a jedynie nadano nazwę dróg wewnętrznych. Ponadto uczyniono to bez zgody właścicieli gruntów położonych w pasie drogi, a więc z naruszeniem art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym ulice leżące w ciągu dróg publicznych powinny należeć do tej samej kategorii dróg publicznych. W sprawie drogi wskazane w uchwale leżą w ciągu dróg gminnych. Podniesiono w uzasadnieniu, że finasowanie przedmiotowych dróg wewnętrznych jest bezprawne. Wskazano, że wykonanie zaskarżonej uchwały narusza prawa osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie. Wskazano w uzasadnieniu, że skarżący nie wyczerpał należycie trybu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 54 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady złożył w dniu [...] r. (datowane na [...] r.). zaś skargę do WSA złożył w dniu [...] r. (datowana na [...] r.), pomimo, że Rada wezwania jeszcze nie rozpatrzyła. W piśmie procesowy z dnia [...]r. skarżący wniósł o nie uwzględnienie wniosku Rady zawartego w odpowiedzi na skargę. Zarówno, wezwanie do usunięcia praw jak i skarga do sadu administracyjnego zastały podjęte zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. W uchwale tej Rada Miejska Ś. Rada Miejska w Ś. pozbawiła kategorii dróg gminnych wymienionych ulic. Jednocześnie postanowiła, że pozbawione kategorii dróg gminnych ulice, stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Skargę na powyższą uchwałę, w imieniu dobra publicznego oraz własnym wywiódł skarżący, zarzucając jej naruszenie prawa. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, reguluję tę kwestię w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy w tym zakresie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob.: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114;. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11). W świetle powyższego stanowiska, co do legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skrzącego w dacie wnoszenia skargi. Pojecie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń w sprawie, uchwała odnosi się do pozbawianie wskazanych ulic kategorii dróg gminnych i zaleczenia ich do ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. W sprawie znajduje zastawanie prawo materialnego - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskrzonej uchwały jak i obecnie), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Natomiast zgodnie, art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust.1). Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (ust.1a). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3) . Powyższe wskazuje, że Rada Miejska Ś. miała kompetencję do pozbawienia wskazanych dróg kategorii dróg gminnych i uznania ich za drogi wewnętrzne, z zachowaniem określonej procedury. Jak wynika z akt sprawy (pismo Wojewody D. z dnia [...] r.), w sprawie ustawowe procedury zostały zachowane. Wskazane przepisy ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych – odnośnie drogi – nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystających z takiej drogi Jedynie, zgodnie, z art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego – ustawy o drogach publicznych - nie daje skarżącemu możność określonego zachowania się, nie stwarzają na jego rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania jego interesu prawnego w zakresie objętym przedmiotową uchwałą. Takie uprawnienia nie wynikają ze wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych. Uznać należy, że pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ - przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie - w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego. W sprawie nie podniesiono i nie wykazano dostępu do drogi publicznej. Także – jak wynika z wcześniejszych wyjaśnień - nie legitymuje do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę podnoszona w skardze okoliczność, w zakresie sprzeczność jej z prawem. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Zdaniem sadu, wnosząc więc skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący nie wykazał istnienia prawnomaterialnego związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez osobę nieposiadające ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z powołanych względów – uznając zachowanie reguł określonych w art. 52-53 p.p.s.a. - na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.